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地方举债监管螺丝拧紧 政府购买服务边界尚待明确

  本报记者周潇枭北京报道

  整肃违规举债

  近日财政部公布了部分地区违法违规举债的处罚结果,首开地方政府违规举债被问责的历史先河。这一行动对地方投融资及金融市场均有震慑力。

  违规行为大多指向地方政府违规提供担保及财政兜底。在诸多金融产品中,信托及租赁等非标准化产品财政兜底的项目居多。从案例调研来看,一季度政信信托兜底的案例减少,项目已转向应收账款类融资项目。

  在城投企业与政府信用相剥离的情况下,对于标准化产品的城投债,市场将更关注城投公司的财务状况,而非政府财力。城投债的市场估值也面临分化和调整。更深层次看,整肃违规举债也是厘清政府和企业责任的重要一步。

  处分通报结果还将陆续出台。审计署报告中,点名的省份还有内蒙古、湖南、河南、浙江、黑龙江这些省份,违法违规举债行为还包括以政府购买服务名义支付建设资金,不同程度存在对社会资本兜底回报、固化收益等承诺。

  由审计发现的线索,地方违法违规举债行为,目前已经通报了两起处分结果。如重庆黔江区财政局因为违规出具协调函、担保函等,财政局局长被行政撤职,相关城投公司董事长被行政撤职。

  多位财政、城投人士对21世纪经济报道记者表示,这两起案例属于明显违法违规,踩了政策红线,政府部门不得出具担保函等,是三令五申禁止的;而违规集资这种方式并不那么常见。

  处分通报结果还将陆续出台。审计署报告中,点名的省份还有内蒙古、湖南、河南、浙江、黑龙江这些省份,违法违规举债行为还包括以政府购买服务名义支付建设资金,不同程度存在对社会资本兜底回报、固化收益等承诺。

  21世纪经济报道记者采访了解,地方对于以政府购买服务名义,进行基础设施建设这种方式,存在不同理解,有认为并没有严格限制,也有认为不大合规。而兜底回报、固化收益等承诺,在一些PPP项目中比较普遍。

  政府购买服务、PPP模式为地方政府合规合法的融资模式,地方政府进行基础设施建设或提供相关公共服务,多采用这两类模式。这轮“动真格”的查处行动,如何界定其合规合法边界,外界颇为关注。

  地方政府违规举债首被问责

  4月19日,财政部公告了第二起通报结果。

  早前的3月24日,重庆黔江区相关部门违法违规举债处理结果出炉。黔江区人民政府2015年批复黔江区城市建设投资(集团)有限公司向贵州中黔金融资产交易中心融资,后获得0.55亿元融资款,区财政局出具支付融资本息的承诺函等。对相关责任人进行批评教育、党内警告、行政撤职等处分。

  地方政府违法违规举债的行为,此前从未有人被问责。这系列查处结果,无疑开了历史先河,处罚到个人的结果,在业内引起较大震动。

  有地方财政人士对21世纪经济报道记者表示,监管的螺丝越拧越紧了。

  更多的声音认为,对于违法违规举债行为,应该依法依规给予处置,放任地方政府“任性”举债,地方违规债务规模不断膨胀,财政、金融风险交叉感染,问题会更大。

  不过,也有省会城市城投公司负责人对21世纪经济报道记者表示,地方财政或人大出具“承诺函”的行为,“太过业余”。法规政策三令五申,政府部门不得为其他机构担保,为了迎合金融机构的要求,出具承诺函,是踩红线的做法。

  需明确政府购买服务的合规边界

  出具承诺函、违规集资,可能不那么常见。但借由“政府购买服务”,承诺“固定回报”等行为,则要相对普遍得多。

  东部某省区县财政人士对21世纪经济报道记者表示,通过政府购买服务是否属于变相举债是个大问题,全国这种行为不少。他直言期待之前通报的内蒙古以政府购买服务修建高速公路的处理结果,这块现在没有明文规定。

  有金融机构人士佐证了这个判断。某国有大行地方分行投行业务部门负责人对21世纪经济报道记者表示,PPP推了三年,银行贷出去的款项如果说是100亿元,通过政府购买服务贷出去的款项可能多达1000亿元。

  政府采购服务的流程相对简单,近年成为不少地方政府融资的重要渠道。PPP模式虽为合规融资方式,但由于流程繁琐、周期较长,且年度PPP项目预算支出责任不得超过一般公共预算支出比例的10%——这些都限制了地方政府的“发挥”。

  有地方财政局负责人直言,跨区域的大型基建项目,如轨道交通建设,需要区县政府来配套。单单这一个轨道交通项目,可能就已经超过年度预算支出的10%,难以采用PPP模式。为了合规取得项目资金,希望能通过政府购买服务方式实现。

  上述城投公司负责人对21世纪经济报道记者表示,政府购买服务与PPP最大的区别,在于没有10%这样的上限控制。但是以政府购买服务的名义,来修建高速公路,这个政策适用上存在问题;高速公路建设用PPP模式,完全没问题。

  不过,现行政府购买服务,需由省级、地市级政府对外公布项目清单。有地方财政人士表示,购买服务清单中列入什么项目,有一定弹性空间,基建工程类项目可以被写入进去。

  而在此前财政部发出的询问函中,就有这样一个案例。内蒙古交通运输厅与内蒙古高等级公路建设开发有限责任公司签订“委托代建购买服务协议”,约定于建设期及建设期后第一年至第17年或者第18年,通过购买服务资金支付项目建设资金,支持内蒙古高等级公路建设开发有限责任公司作为承贷主体,向农业发展银行贷款105.5亿元。

  上述东部省份区县财政人士表示,政府购买服务如同PPP一样,不应该属于政府债务。比如现在修一条道路,总投资100个亿元,按采购服务去建,分多年支付——政府从这些企业购买相应服务,并视服务供应质量来支付,举债主体是企业,而不是政府。

  根据2013年国务院办公厅发布的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》,对“购买机制”有这样的规定,“建立健全项目申报、预算编报、组织采购、项目监管、绩效评价的规范化流程”。

  不过,有财政系统人士对21世纪经济报道记者表示,采购法明确规定了“工程”和“服务”的界限,服务是指除货物和工程之外的其他政府采购对象。国办发96号文件规定,政府向社会力量购买服务所需资金在既有财政预算安排中统筹考虑,也就是说先有预算批复、再有购买服务支出。现在滚动预算规划也就是三年时间,以政府购买服务名义修建高速公路,支付周期超过10年以上,是不合规的。

  中国财政研究院金融研究室主任赵全厚对21世纪经济报道记者表示,政府购买服务原来没有明确的红线,政策界限不够清楚,现在通过整改能不断调整。通过处分违法违规举债行为,能起到“树正”的作用,能纠正很多东西,地方政府接下来举债要更加小心谨慎。

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