作 者丨李莎、冯奎

　　编 辑丨李博、洪晓文、陈思颖

　　图 源丨视觉中国

　　“我们村现在大部分人，尤其是年轻人都搬到县城里工作和生活了，有的干搬运，有的送快递，有的在工业园区搞配件制造，还有的在建筑工地打杂等。”在重庆周边某区县超市打工的农民工张代（化名）告诉记者。

　　县城是我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑。近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（简称《意见》），从科学把握功能定位、培育县城特色优势产业、完善市政设施体系、强化公共服务供给、提高县城辐射带动乡村能力等方面着手，推进以县城为重要载体的城镇化建设。

　　5月7日，中国城市和小城镇改革发展中心主任高国力在国家发改委微信公众号发文指出，县城对吸纳农民进城就业安家、促进城乡要素跨界配置和产业协同发展具有重要作用。《意见》明确提出要科学把握功能定位，分类引导县城发展方向，并作了具体分类指引，为今后一段时期不同类型县城建设提供了根本遵循。

　　防止人口流失县城盲目建设

　　国家发展改革委规划司有关负责人谈道，2021年年底，我国城镇常住人口为9.1亿人。其中，1472个县的县城常住人口为1.6亿人左右，394个县级市的城区常住人口为0.9亿人左右，县城及县级市城区人口占全国城镇常住人口的近30%，县及县级市数量占县级行政区划数量的约65%。

　　高国力指出，我国县城数量大、类型多，发展定位各具特色，发展路径各不相同。

　　2020年5月29日印发的《国家发展改革委关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》明确，要立足各地区发展基础和要素条件，建立分区分类的支持引导机制。

　　在此基础上，《意见》进一步明确要科学把握功能定位，分类引导县城发展方向，并明确五类县城的发展路径，包括：

　　加快发展大城市周边县城，

　　积极培育专业功能县城，

　　合理发展农产品主产区县城，

　　有序发展重点生态功能区县城，

　　以及引导人口流失县城转型发展。

　　高国力表示，一方面要支持条件好的县城重点发展，精准选择基础好、潜力大的县城，特别是城市群和都市圈等地区的县城，使之成为吸纳农业转移人口的重要空间。另一方面，要客观理性认识到一些县城常住人口正在减少的现实，防止人口流失县城盲目建设。

　　中国城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎向记者表示，《意见》将分类引导县城发展方向置于显著位置，政策落地有待进一步细化。

　　冯奎指出，应在现有五个主要分类基础上，叠加其他各类因素，精准分析县城的功能定位，进一步明确县城的差异性，并推出针对性补短板措施。如加强外来人口较多县城的教育资源建设，拓展农业大县的农产品加工、流通等环节的配套设施建设，推进相关产业发展等。

　　产业是县城建设发展的根基

　　张代今年52岁，2013年搬到县城居住至今，先后在工地、酒厂、工业园区等地工作，2018年开始在超市上班，负责销售猪肉，每天工作八小时。

　　“我们这边和我差不多年纪的农民工都能找到工作，但工作内容相对轻松、上班时间又固定的不太好找。”张代说。

　　“产业是县城建设发展的根基，有产业才有就业岗位、才有人口集聚。” 国家发展改革委规划司有关负责人表示。

　　首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院教授、北京市城市经济学会会长张强向记者表示，除“百强县”等少部分县城之外，我国大部分县城的产业仍处欠发达状态。

　　为培育发展特色优势产业，稳定扩大县城就业岗位，《意见》强调要增强县城产业支撑能力，明确要重点发展比较优势明显、带动农业农村能力强、就业容量大的产业，统筹培育本地产业和承接外部产业转移，促进产业转型升级；突出特色、错位发展，因地制宜发展一般性制造业等。

　　张强指出，与中心城市相比，县城产业发展的目标是重点解决当地就业、当地居民增收、社会稳定等问题，并为乡村振兴提供产业支撑。应基于县城功能定位、产业就业容量等，因地制宜进行产业发展，如延伸农业和生态产业的产业链，发展农产品加工业和文化旅游业等。

　　此外，在县城产业发展方面，《意见》还提出要提升产业平台功能，健全商贸流通网络，完善消费基础设施，强化职业技能培训等。

　　在张强看来，县城产业发展离不开政策和财政支持，如各级政府或可将更多适合在农村发展的产业有规划地安排到县城，增加财政投入培育县城产业等。

　　冯奎表示，在县城建设中，要发挥政府作用，更要发挥市场机制的决定性作用。

　　《意见》提出，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，引导支持各类市场主体参与县城建设；更好发挥政府作用，切实履行制定规划政策、提供公共服务、营造制度环境等方面职责。

　　走不同于大城市的发展之路

　　《意见》提出要健全农业转移人口市民化机制。全面落实取消县城落户限制政策，确保稳定就业生活的外来人口与本地农业转移人口落户一视同仁。

　　冯奎表示，县城落户“零门槛”之后，能不能吸引更多的人到县城工作和生活是一个重要问题。推进农业转移人口市民化要从多方面着手，除了千方百计发展当地特色产业，增加就业机会之外，一方面还应当从教育、医疗等公共服务着手，提升县城对农民的吸引力；另一方面要强化县城的文化特色，运用“乡愁”“人情味”等特色元素，走出不同于大城市的发展之路。

　　在强化县城公共服务供给方面，《意见》明确要完善医疗卫生体系，扩大教育资源供给，发展养老托育服务，优化文化体育设施，完善社会福利设施。

　　在冯奎看来，《意见》在公共服务政策方面的一大亮点是既要扩大总量，也要提升质量。如针对疫情防控中县级医院和疾控中心防控救治能力不强的问题，《意见》提出要推进县级医院（含中医院）提标改造，提高传染病检测诊治和重症监护救治能力，推进县级疾控中心建设，配齐疾病监测预警、实验室检测、现场处置等设备等。

　　张强认为，目前在农民工市民化过程中包括养老保险在内的社会保障问题仍比较突出，目前这方面城乡之间的制度障碍已破除，但要完全解决社会保障问题仍需时日。

　　对此，《意见》也提出，要以新生代农民工为重点推动社会保险参保扩面，全面落实企业为农民工缴纳职工养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险费的责任，合理引导灵活就业农民工按规定参加职工基本医疗保险和城镇职工基本养老保险。

　　国家发展改革委营商环境发展促进中心副主任王大伟谈道，《意见》提出的建设任务，既立足要把县城建强、建好，也强调发挥县城辐射作用，让乡村共享发展成果。

　　具体而言，《意见》提出要推进县城基础设施向乡村延伸等等。

　　张代的农村老家前些年就修了“村村通”公路，用上了自来水和光纤网络，今年村里在统计大家安装天然气的意愿。“现在农村的年轻人大部分都到县城里了，但随着村里越建越好，也有一些老人开始回村居住。”张代说。

　　冯奎专栏丨对县城重要载体建设的再认识

　　近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（简称《意见》）引起了各方面的重视。《意见》对于促进县城发展无疑将起到积极的作用。进一步发挥县城的作用，涉及县城在城镇化进程中的地位、定位、发展动力等一系列问题，需要对县城有再认识。

　　县城地位再认识

　　在国家的“十四五”规划和2035远景目标纲要中，要求推进新型城镇化，突出强调“推进以县城为重要载体的城镇化建设”。因此，两办的《意见》是落实国家“十四五”规划和2035远景目标纲要的一项重要工作。

　　城镇化是现代化的必由之路。把县城单独拎出来，以县城为重要载体的城镇化，这是中国建设社会主义现代化强国，实现高度城镇化的关键一步。中国的城镇化率早已超过60%，城镇化下半程之路不断走深走实。国家和区域中心城市取得了长足发展，乡村振兴正在全面启动。县城在城乡之间起着关键联结作用，进一步发展县城对于完善城镇化的体系结构、加快城乡融合、推动区域协调高质量发展意义重大。尤其是当前稳增长任务的要求之下，县城对于提拉投资、释放消费，作用显著。

　　但是以县城为重要载体的城镇化，并没有改变城镇化总的格局与形态。“十一五”以来，以中心城市为引领，城市群都市圈发展迅速，已成为城镇化发展的主体形态。目前我国有19大城市群，这19个城市群的人口与经济总量占八成以上，新增城镇人口九成以上在各类城市群。国家“十四五”规划提出，未来需要进一步优化提升京津冀、长三角、珠三角、成渝、长江中游5个城市群；发展壮大山东半岛、粤闽浙沿海、中原、关中平原、北部湾5个城市群；培育发展哈长、辽中南、山西中部、黔中、滇中、呼包鄂榆、兰州-西宁、宁夏沿黄、天山北坡9个城市群。

　　大体来说，县城以散点状分布，而城市群都市圈则构成了面与体的特征。如果说县城是小集中，城市群都市圈则构成大集聚。对这两类空间主体的认识越深刻透彻，越能顺应趋势，推动区域协调高质量发展。如果不切实际地认为城镇化总的格局与形态发生变化，就会误判区域及城镇化发展趋势，高估单个县城在吸引人口、发展经济中的作用。中心城市引领的都市圈、城市群仍在集聚人口，部分县城必然面临人口减少的问题。东南西北中，相当一部分县城人口仍在持续减少，有的县城甚至已降到三五万人。正是因为城镇化复杂变动趋势，我们才需要进一步研究县城的地位，以及如何使其作用得以充分发挥。

　　县城类型再认识

　　千城有千面。因此，应立足资源环境承载能力、区位条件、产业基础、功能定位，统筹县城生产、生活、生态、安全需要，合理确定不同类型县城的发展路径，这是发展的重要前提。有三个方面需要把握：

　　一是同一性与差异性。所谓同一性，就是县城既然是“城”，就要符合城市发展的一般规律，比如城市有规模化效应，讲求集中集聚。所谓差异性，就是虽然是同一个名字“县城”，但发展水平、状态可能完全不可同日而语。因此，就不能以同样的标准来要求县城。不同功能特色的县城可以互相借鉴，但如果照搬照抄，必然会产生一些问题。四川县的数量多，该省将县城分类进行考核，其中经验值得借鉴。国家也有必要制定更加富有弹性的考核机制，引导县城发展。

　　二是特色性与平衡性。比如，位于农产品主产区内的县城，其特色功能是集聚发展农村二三产业，延长农业产业链条，做优做强农产品加工业和农业生产性服务业，更多吸纳县域内农业转移人口，为有效服务“三农”、保障粮食安全提供支撑。而重点生态功能区的县城，应逐步有序承接生态地区超载人口转移，完善财政转移支付制度，增强公共服务供给能力，发展适宜产业和清洁能源，为保护修复生态环境、筑牢生态安全屏障提供支撑。但是特色功能如果过度，就会影响系统功能的发挥，削弱综合承载力。所以，对于县城来说，生产、生态、生活等多种功能又必须融于一体，各种功能至少应“够用”。

　　三是现实性与可能性。所谓现实性，就是现状。所谓可能性，就是未来发展的多种路径。笔者在参与地方规划过程中，发现一些地方特别容易高估县城的人口，偏好做“大规划”，这很可能是不切合实际的。但也有一种情况，就是一些县过去比较悲观，看不到县城转型发展的多种可能性。特别在一些人口流出较多的资源枯竭地区，县城发展面临着“盘整”的必要性，需要促进人口和公共服务资源适度集中，培育接续替代产业。

　　县城补短板再认识

　　与主城区建设标准相比，与人民群众对美好生活的要求相对照，县城确实存在诸多短板。

　　县城的第一大块短板是基础设施，包括市政交通设施、对外连接通道、防洪排涝设施、老化管网改、老旧小区改造等等。县城的第二块短板是公共服务供给，包括医疗卫生体系、教育资源供给、养老托育服务、文化体育设施、社会福利设施等等。

　　县城补短板，需要加强基础设施与公共服务。以市政公用设施为例，不论是以人均还是以地均衡量的县城市政公用设施，投资强度都只有同期城市投资强度的1/2。县城在供水普及率、污水处理率、生活垃圾无害化处理率、建成区绿地率、集中供热面积、燃气普及率等市政公用设施领域的主要指标均落后于城市。例如，有些外来人口多的县城，中小学的“学位”异常紧张。

　　县城补短板，要解决三个问题：

　　补什么？此轮县城补短板，应在厘清轻重缓急基础上，缺什么补什么，有序补足。有的地方要补产业相关的基础设施，有的地方要补跟生活功能有关的公共服务，等等。有的县城现有的存量建筑，仍然可以利用。还有的功能，可以在较少硬件基础设施投入的基础上，通过智慧化、数字化手段得到满足。只有精准了解补什么，才不会有过度冗余，不会有大量浪费。有些地方一讲县城补短板，就开始罗列一堆所谓实物工作量，准备建设一堆没有用的工程项目，这需要引起警惕。

　　补给谁？这就需要把以人为本的原则贯彻到位。应精心测算“补砖头”与“补人头”等不同方案的适用性、经济性，加大力度“补人头”。比如，以新生代农民工为重点推动社会保险参保扩面，全面落实企业为农民工缴纳职工养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险费的责任，合理引导灵活就业农民工按规定参加职工基本医疗保险和城镇职工基本养老保险。

　　又如，要统筹发挥企业、职业学校、技工学校作用，聚焦新职业新工种和紧缺岗位加强职业技能培训，提高与市场需求契合度。人力资本提高了，就会带来收益，于国于民都有好处，不会造成特别大的无效投资。

　　谁来补？这涉及到如何设计更好的方案，让政府、企业、农民、农民工等等都有积极性参与到县城建设。以县城为重点载体的城镇化，将会带来许多项目机会。比如，在设施建设领域，县城补短板的重要内容是依托各类开发区、产业集聚区、农民工返乡创业园等平台，建设通用基础制造装备、质量基础设施、仓储集散回收设施等等。这些项目机会需要精心设计，并向社会发布，吸引各类建设主体进入。在产业发展层面，县城需要重点发展物流中心和专业市场，要改善农贸市场交易棚厅等经营条件，建设面向城市消费的生鲜食品低温加工处理中心等等。这些领域都是一些企业正在寻找的投资发展项目。从城里人参与的角度来讲，从县城走出去的各类人才，是县城发展的重要力量。他们能不能回来，怎么回来？这就需要一些政策措施。而这些“乡贤”一旦回来，势必带来人际网络等社会资本，有助于县城发展。所以在这一轮县城发展中，领先一步的县城要善于在改革创新上有新举措。

　　政府作用再认识

　　县域和县城发展，以前有个著名的“浙江现象”，讲的是改革开放以后，浙江县域经济普遍出现了“特色块状经济+县城或小城镇+专业市场”的组合拳。比如出现了领带城、袜子城、打火机城等等。现在能不能这么去设计？很难了。今天我们到浙江去看，许多特色经济根本不是以前的传统产业，也不是政府设计的，而是市场、政府、社会多种力量塑造的结果。

　　国家提出要以县城为重要载体，推进城镇化发展，这给一些县带来发展的新动能。但也要看到当前县城和县域发展面临诸多新的挑战。特别是在全国统一大市场建设的今天，县城发展面临着全面开放的竞争环境。在不同地方及政府之间，实力之争、能力之争更加激烈。

　　政府当然可以有所作为，但最主要是充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，引导支持各类市场主体参与县城建设；更好发挥政府作用，切实履行制定规划政策、提供公共服务、营造制度环境等方面职责。笔者特别想强调的是，很多外来企业家对于“县城江湖”有戒心，因此，构建法治化、市场化的营商环境，可能是地方发展第一位的工作。

　　上世纪70年代末80年代初，以及90年代初期，县城和县域经济曾有过万马奔腾的时期。当时一些经济学家甚至认为，地方政府引领或参与的“县域竞争”，是中国经济快速发展的原因。以县城为重点载体的城镇化政策步入实施阶段，县城和县域经济会不会还有一波创新突破？值得期待。

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