郭达郭文芹

　　2025年封关运作是海南自由贸易港建设的标志性、基础性工程。封关运作是海南自由贸易港建设由起步探索阶段向实质性运作的重要标志；是实现2035年“自由贸易港制度体系和运作模式更加成熟”的关键一步；是海南自由贸易港在“双循环”中发挥市场交汇点作用的重要条件。

　　“一线放开”：封关运作的首要目标

　　把握“一线”与“二线”的基本内涵。“一线”即海南自由贸易港的关境线，承担着与其他关境自由便利联通的职能；“二线”是自由贸易港的制度分线，是国内国际双循环的交汇线，承担着与内地经济联通的重要职能。

　　适应“一线放开”面临的新形势。“一线放开”要服务于高水平开放的战略目标。即：2025年，初步建立以贸易自由便利和投资自由便利为重点的自由贸易港政策制度体系，形成全岛封关运作的重要基础条件；2030年，与香港、新加坡等自由贸易港相衔接的制度体系与管理模式逐步建立；2035年，自由贸易港制度体系和运作模式更加成熟。

　　应对“一线放开”面临的新挑战。开放水平低、市场流量小是“一线放开”面临的突出矛盾。例如，2023年，海南外贸依存度为30.6%，低于全国平均水平3个百分点，低于广东等近30个百分点。从国际看，新加坡、迪拜等在金融、服务贸易、税收等领域的政策竞争力明显优于海南自由贸易港。从国内看，部分“一线放开”政策已在上海、横琴、前海等推广，且在内外规则对接方面实现了某些重要突破。为此，海南自由贸易港需要按着中央要求，尽快在“一线放开”领域解放思想、大胆创新。

　　以“一线放开”为前提的“二线管住”。争取封关运作后的2-3年，海南自由贸易港外贸依存度达到60%-70%，外商投资依存度达到6%左右；再利用7-8年左右的时间，海南自由贸易港外贸依存度达到香港、新加坡水平，外商投资依存度达到10%以上。同时，以“一线放开”为目标实施“二线”有效监管，增强内外对我国推进高水平开放的信心，并提升“二线管住”的有效性、便利性，防止出现“二线高围网”局面。

　　自由便利：封关运作的重大原则

　　自由便利是“双循环”重要交汇点的内在要求。从现实看，自由便利首要的是开拓国内大市场，且重在金融与数据领域。要以“自由便利”形成连接国内国际市场的突出优势。例如，尽快推出多功能自由贸易账户体系，推进跨境资金自由便利流动；以“监管沙盒”方式开展资本项目开放与离岸金融业务试点；扩大电信业务开放，放松互联网访问限制。

　　自由便利是海关分线管理的基本特征。一是“一线”：管人不管物。货物经“一线”自由进出自由贸易港，除极个别货物外，其他货物进口不征税、出口不设限。人员经“一线”通过申领签证(进入许可证)进入自由贸易港，在实行更大范围入境免签政策基础上，实行便利化的签证管理，并对高端产业人才、紧缺人才实施更加开放的出入境和停居留政策等。二是“二线”：管物不管人。对经“二线”进入内地的“零关税”货物实施海关监管，重点对进口“零关税”货物、进口许可管理货物等经海南自由贸易港进入内地进行海关管理，同时改变全口径管理模式，重点开展经加工后进入内地的货物监管。对经“二线”进出内地的国内居民则仍按国内流通管理。

　　自由便利是自由贸易港政策落地的核心要素。首先，提升政策落地成效。一是要实现“零关税”清单扩容。尽快出台岛内居民消费的进境商品“零关税”正面清单；拓展已实施的三张零关税清单，推进“零关税”政策向负面清单过渡。二是实现鼓励类产业15%所得税优惠政策拓展。拓宽鼓励类目录范围，并将适用条件由实际税负超过15%修改为税率超过15%。三是拓展市场准入承诺即入制覆盖度，优先开放市场主体反映强烈的领域，逐步实现负面清单外无审批。其次，降低企业享惠制度成本。例如，完善加工增值免关税政策，引入累加法和净成本法，以便于各类企业根据自身业务特点自主选择不同计算方法提交加工增值证明；出台跨境服务贸易负面清单的配套措施。再次，推进封关运作后的政策优化升级。制定出台极简版《海南自由贸易港禁止、限制进出口的货物、物品清单》，最大限度减少或取消非安全准入类贸易管制，对于限制类货物给予程序简化，服务于岛内生产、消费需要的货物配额上适当放宽；对标新加坡、香港开展服务贸易与投资自由便利的具体化设计；开展简税制的具体化设计并争取与封关运作同步实施。

　　自由便利：产业竞争力提升的重大举措。一是推进离岛免税、医疗健康、国际教育政策升级。推进离岛免税购物市场全面开放，逐步取消部委审核机制与牌照管理，并引入香港国际购物规则与服务标准；将博鳌乐城国际医疗旅游先行区打造成为“国际医疗硅谷”，并尽快将先行区部分政策扩大到全岛，打造以海口、三亚为重点的国际医疗健康消费集聚区；进一步扩大教育市场开放，形成境外高校独立办学的配套体系，并赋予其充分办学自主权。二是推进服务贸易自由便利。对标CPTPP制定更加精简的海南自由贸易港跨境服务贸易负面清单，争取3年内将限制措施数量缩减至30项左右；推进重点服务业管理标准与国际对接，例如允许境外知名仲裁及争议解决机构在海南自由贸易港设立业务机构开展涉外仲裁业务，认可境外仲裁机构在海南自贸港仲裁的仲裁协议效力；全面推进服务贸易项下人才资格标准互认。

　　改革开放自主权：封关运作的重要保障

　　以更大自主权确保相关政策顺畅落地。理顺各部委与海南在贸易投资领域的经济管理权限，探索适应最高水平开放形态的权责体系；支持海南开展贸易投资政策细化与创新；赋予海南自由贸易港全面开展高水平开放压力测试自主权；赋予海南更大用海自主权。

　　着力打破政策落地的制度壁垒。制定实施贯彻落实《中华人民共和国海南自由贸易港法》的具体法规。同时，形成高水平开放压力测试的法治保障。例如，开展“一线放开”的相关立法，并制定出台《海南自由贸易港税收征收管理条例》。

　　建立专业、高效的行政体制。一是建立专业高效的海关监管体制。将海口海关升级为海南自由贸易港海关，在海关总署实行业务指导的前提下，行政管理归属海南省；对海口海关承担的专业性较强的职能，对原有处室进行法定机构化改造；借鉴国际经验，采用政府采购服务的形式，吸引全球优质资源参与口岸监管服务。二是建立以法定机构为主体的政策执行系统。在省级层面设立法定机构性质的海南自由贸易港经济贸易委员会；聚焦贸易投资自由化便利化，在专业性要求比较强、自由贸易港建设需求急迫的领域设立法定机构，作为海南自由贸易港的具体执行部门，实行企业化管理、市场化运作、目标绩效考核，但不以营利为目的。三是支持建立专业高效的立法体制。设立海南自由贸易港立法工作委员会，向国内国际招录聘任知名法律专家组建专业性立法团队，组建若干立法小组。

　　加大中央对封关运作重大事项的统筹协调。建议成立海南自由贸易港建设联席会议制度，就政策制度推进过程中涉及的堵点难点进行协调，对于权责不清的未定事项统一协商，及时处理。

　　［作者单位：中国(海南)改革发展研究院海南自由贸易港研究院课题组］

　　来源：中国经济时报--作者：郭达郭文芹

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