《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》明确提出，完善工商业用地使用权续期法律法规，依法稳妥推进续期工作。长期以来，工商业用地在期满后如何续期、价款如何核定，一直是困扰市场参与主体的“悬置”难题。近期，广州市规划和自然资源局出台了《关于进一步推动工商业用地市场化配置改革的指导意见》（以下简称《指导意见》），率先对工商业用地续期路径给出了“广州方案”。作为国内首个超大城市层面系统性构建工商业用地续期全链条制度的政策创新，既将有效稳定市场成本预期、赋能企业长期经营布局，也将为全国同类制度改革提供实践样本与借鉴范式。本文系统总结广州政策要点，分析政策实施预计带来的影响，同时结合企业核心诉求，提出一些优化方向与思考。

一、政策核心内容

《指导意见》围绕工商业用地续期，构建了“申请模式、续期条件、价款核定、年限管理、办理流程”五位一体的完整体系，核心内容紧扣企业实际需求，兼顾政策规范性与实操灵活性，全面覆盖企业续期全流程。

（一）三种申请情形

针对不同阶段市场主体的续期需求，政策明确了到期、提前、逾期三种申请情形。其中，到期申请（土地使用权届满前1年）原则上可予以续期，同时设置负面清单，明确合同约定收回、未完成履约、公共利益需要等情形不适用原则性续期；提前申请（土地使用年限过半且距届满1年以上）设置较高准入门槛，申请人需提供增资扩产等相关事由，并经区政府评估通过后方可申请；逾期申请（政策实施后2年内）为历史遗留的续期问题提供了补救途径，且逾期时长将计入续期年限。该设计既保障了政策执行的规范性，又兼顾了实操过程中的包容性，其中逾期申请机制的设置，可切实解决部分企业因各类原因错过续期申请窗口的现实问题。

（二）续期年限

在续期年限的设定上，政策坚持分类管控、精准施策的原则，由具有审批权限的政府部门，结合产业生命周期（883436）、企业意愿等相关因素综合确定，其核心约束条件为：续期年限与土地剩余使用年限之和，不得超过法定最高出让年限。具体来看，续期年限上限根据用地类型及企业绩效实行差异化设置：达标商服用地最长可续期20年，未达标商服用地最长可续期10年；未达标工业用地最长可续期5年，且需以租赁方式办理续期手续。这种差异化管控设计，本质上是将土地续期作为引导资源优化配置的政策手段，通过年限与绩效的挂钩，推动土地资源向高效益企业集聚，助力产业结构升级。

（三）出让金计收

与续期年限相配套，出让金计收实行绩效挂钩机制，并对达标企业给予一定优惠，形成了“绩效越好、成本越低”的激励导向。在非弹性供应方式下，达标商服用地续期费用按以下公式计算：（续期年限÷法定最高出让年限）×同地段对应用途法定最高年限标定地价×建筑面积×70%，未达标商服用地则按全额缴纳；弹性供应方式下，续期费用按原土地出让合同约定执行，且费用标准原则上不低于所在地块协议出让最低价。企业达标判定依据明确：工业用地以“土地产出率”为核心判定指标，商服用地以“投资强度”为核心判定指标，均由区政府组织行业主管部门，对照《广州市产业用地指南》相关标准进行审核。可见，经营绩效达标的企业可享受更低的续期成本，未达标企业则需承担更高的续期费用，或无法获得长期限续期资格，这一机制进一步强化了续期与产业绩效的绑定效应。

（四）办理程序与不续期处理

为保障续期工作规范有序推进，政策明确续期办理流程分为申请、审批、签约、缴费四个环节，实行闭环管理，明确未补缴续期出让金的，续期方案不予生效。同时，政策也明确了不予续期的主要情形，包括土地出让合同约定收回、企业未完成合同履约义务、土地纳入近期建设计划、因公共利益需要收回、不符合城市规划要求、企业存在相关违约行为等。针对土地已纳入近期建设计划但当年暂不实施拆迁的特殊情形，可通过租赁方式临时使用土地，这种差异化处理方式，兼顾了政策执行的刚性与实操中的灵活性，有效化解了部分特殊场景下的续期难题。

二、政策影响分析

广州政策的实施将通过土地资源配置传导，对企业经营、土地市场运行、城市更新（885991）推进乃至全国同类政策试点产生多维度、深层次的影响，既存在显著的正向赋能效应，也蕴藏着需要重点关注的潜在问题。

（一）对企业：预期改善，但成本压力因企而异

从企业层面看，政策出台有效改善了企业对工商业用地续期的预期，破解了此前“续期无规可依”的困境。对达标企业而言，明确的续期规则可实质性修复此前因续期不确定性导致的资产估值折损，30%的价款优惠与最长20年的续期年限，有效降低了企业长期经营的不确定性，为企业扩大投资、稳定发展提供了保障。

从资产盘活与资本运作视角看，行业普遍将商业用地剩余土地使用年限20年视为资产“及格线”、30年视为“优秀线”，土地使用年限在很大程度上决定了存量商业项目的估值水平与融资能力。广州政策通过清晰、可预期的续期路径，帮助大量临近“及格线”的存量商业用地有效延长使用年限、修复资产价值，金融机构可据此合理评估抵押物价值，大宗交易双方也获得了可精准测算核定价款的成本底线，将显著改善临期商业物业的流动性，更加有利于企业盘活存量资产、释放资产价值。

但需客观认识到，广州核心商圈商业用地投资强度标准较高，“达标”门槛并不低，对于经营效益一般、投资强度未达标的商业物业持有者而言，续期核定价款或将出现合理上升——此前部分企业通过“拖延办理”或“一事一议”方式可能获得较低成本，而当前政策明确了刚性核定标准，这种变化使政策的“倒逼效应”在这类企业身上尤为明显，也将推动企业向高效经营转型，实现产业结构的优化升级。

（二）对土地市场：激活存量，完善估值定价与资源配置

在土地市场层面，政策实施将重塑存量工商业用地的定价逻辑与市场运行规则。政策统一了续期适用条件、年限规则与价款核定标准，补齐了过往临期用地定价依据模糊、预期不稳的制度短板，为土地抵押评估、权益转让、大宗资产交易建立了清晰可量化的官方定价标尺。制度规则的明确化，将有效提升存量工商业用地的整体流通性与资产资本化水平，引导闲置、低效存量用地向优质产业、高效运营主体有序流转，优化城市存量土地资源配置效率。同时也要看到，当前达标认定采用多部门联合评审模式，执行层面仍存在一定弹性空间，后续需通过细化认定标准、规范办理流程、健全公开公示机制，持续维护土地市场运行的公平性与规范性。

（三）对城市更新（885991）：正向联动，但跨项目统筹仍是盲区

政策与城市更新（885991）工作形成了正向联动，为城市更新（885991）进程中的商业用地处置提供了清晰指引，有效破解了更新项目中的土地权属纠纷难题。政策明确将续期与低效用地再开发、产业监管相衔接，为城市更新（885991）中商业用地处置提供了清晰的路径，有效减少了更新项目中的土地权属纠纷，为城市更新（885991）工作有序推进提供了有力支撑。但目前政策未涉及跨宗地、跨项目的统筹续期机制。在连片更新改造中，往往涉及多个权利主体、多宗土地的协同处置，若每个权利人只能单独申请续期、单独核算费用，将大幅增加更新项目的协调成本与交易成本，不利于连片更新工作的高效推进，这也是后续政策优化需重点突破的方向。

（四）对全国试点：提供范本，但不可简单复制

对于全国商业用地续期试点而言，广州政策具有重要的示范价值，为各地改革提供了可借鉴的实践样本，但各地在借鉴过程中需注重因地制宜，不可简单复制照搬。广州政策的示范意义，在于其首次在大城市层面，构建了完整、可操作的续期制度框架，为其他筹备出台相关政策的城市提供了重要参照。但是广州的定价模式有其特定的地方财政承受能力和土地市场状况作为支撑，不同城市的地价水平、财政压力、产业结构存在显著差异，因此其他城市在借鉴该政策时，必须结合自身实际情况进行适配性调整，避免简单照搬带来的政策落地难题，确保政策符合本地发展实际。

三、展望及建议

当前国内多个城市均在积极探索并制定商业用地使用权续期的相关政策，紧扣国家层面续期法规修订完善的新形势、土地市场化配置改革的新要求，同时关注到企业在存量盘活中存在的一些诉求，提出以下优化方向，为后续政策完善及各地政策出台提供参考。

（一）适配业态转型需求，建立“转型续期”差异化核算机制

随着城市更新（885991）进程加快，越来越多企业存在商业用地业态转型需求，如将老旧商场改造为保租房、闲置办公楼改造为康养设施等，但当前政策要求续期须严格按原土地用途核定价款，致使业态转型项目续期成本偏高，企业转型意愿受到明显约束，部分主体甚至因成本承压而放弃业态升级布局。以上海为例，4月1日正式发布《上海市城乡建设用地基准地价（2026年）》，为即将到期土地的补价核算划定了规范标准。即便商业用地按基准地价七折口径测算，其楼面地价仍显著高于同能级租赁住房用地基准地价；若转型项目依旧按照原商服用途核定续期价款，企业综合成本压力将进一步加大，将成为制约存量商业业态转型盘活的重要瓶颈。

基于此，建议设立转型续期专项办理通道，对经主管部门合规认定的业态转型项目，允许按转型后实际土地用途开展价款核定。可参照行业通用双评估补价差核算模式，即以转型后用途剩余年期市场评估价，扣除原用途剩余年期市场评估价格，作为续期价款的核定依据。该路径将有效降低企业业态转型的资金压力，匹配存量物业提质增效、功能迭代的现实需求，也与中央“推动建筑功能转换和混合利用”的政策导向高度契合，同时将加快低效商业用地盘活节奏，实现城市功能优化与市场主体稳健发展的双向赋能。

（二）回应中小企业资金诉求，推出“弹性续期+分期缴费”组合模式

从中小企业实际经营情况来看，多数中小企业现金流紧张、资金周转压力较大，而当前政策虽允许5-20年弹性续期，但要求续期出让金一次性全额缴纳，这无疑加重了中小企业的资金负担，部分中小企业甚至因无法一次性缴清费用，难以顺利完成续期，影响企业正常经营。针对这一核心诉求，建议优化缴费方式，推出“弹性续期+分期缴费”组合模式，允许中小企业按续期年限分期缴纳出让金，分期期限不超过续期年限，明确分期比例、利息计算标准及违约责任。这样既能缓解中小企业的现金流压力，保障中小企业续期权益，也能提高政策的包容性和可落地性，推动政策覆盖更多市场主体。

（三）契合连片更新需求，建立跨宗地统筹续期机制

在连片城市更新（885991）项目中，企业及相关权利主体的核心诉求是降低协调成本、提高续期效率，当前政策未涉及跨宗地、跨项目统筹续期机制，导致连片更新中多个权利主体需单独申请续期、单独核算费用，不仅增加了企业的时间成本和协调成本，也制约了连片更新项目的推进效率，甚至引发权利主体之间的利益纠纷。基于此，建议建立跨宗地统筹续期机制，明确同一更新单元内的多个土地权利人可联合申请续期，由政府相关部门统一核算续期费用、统筹分摊标准；同时，允许更新实施主体代各权利人集中办理续期手续，简化办理流程、减少重复申报环节。

工商业用地使用权续期制度的完善，是落实“十五五”规划纲要要求、深化土地要素市场化配置改革的关键举措，更是破解市场主体发展困惑、推动城市高质量发展的重要支撑。广州作为全国首个在大城市层面构建完整工商业用地续期制度体系的城市，其出台的《指导意见》不仅破解了长期以来困扰市场主体的续期难题，稳定了市场预期、激活了存量土地资源，更形成了“绩效导向、分类管控、规范有序、务实灵活”的“广州样本”，为全国同类政策试点提供了宝贵的实践借鉴。未来，期待广州持续优化政策细则、深化政策实践，同时也希望各地在借鉴“广州经验”时，立足自身实际因地制宜调整完善，推动工商业用地续期制度不断成熟，实现土地资源高效利用、企业稳定发展与城市提质升级的良性互动，为我国土地要素市场化配置改革注入更加强劲的动力。

附件：广州市规划和自然资源局关于印发《关于进一步推动工商业用地市场化配置改革的指导意见》的通知

（二十一）探索工商业使用权续期

1.为稳预期、稳市场、支持企业长期发展，有序办理工商业用地土地使用权续期。

（1）土地使用者可在土地使用年限届满前1年申请续期（以下简称“到期申请续期”），亦可在土地使用年限过半且距届满前1年以上提前申请续期（以下简称“提前申请续期”）。在本指导意见实施前土地使用年限已届满，或本指导意见实施时将于一年内届满的，土地使用者可在本指导意见实施之日起两年内申请续期（以下简称“逾期申请续期”）。

（2）属于到期申请续期或逾期申请续期情形的，除合同约定应当收回或未完成履约要求、已纳入近期建设计划范围、因公共利益依法需要收回、不符合国土空间规划、存在土地出让金未缴清或土地闲置等违约行为、其他法律法规不予续期的，原则上均予以续期。

（3）属于提前申请续期情形的，申请人需提供增资扩产等合理事由，并经属地区人民政府组织区发改、投促、工信等行业主管部门开展综合评估，并确认不涉及不符合履约监管要求的情形；或已完成备案入库且改造方案获批复的低效用地再开发试点项目，原则上剩余年限不超过10年（确需超出的，经属地区人民政府和市相关部门评估确认符合产业政策、产业布局规划及产出需求）也可提出申请。

2.除合同另有约定外，续期年限由有审批权的人民政府结合产业生命周期（883436）、经营期限、企业意愿等因素。经批准的土地使用权续期年限与剩余年期之和不得超过该用途土地法定最高出让年限。属于逾期申请的，逾期使用时间应计入续期年限内计算。

3.明确工业、商服用地土地使用权续期计收土地出让金标准。

（1）工业、商服用地土地使用权以弹性供应方式出让的，其续期年限出让金计收标准按照出让合同约定及弹性供应有关规则执行。

（2）不属于弹性供应方式出让的项目，工业项目土地使用权续期应缴纳的出让金以基准地价作为计收标准，商服项目以标定地价为计收标准，原则上不低于所在地块协议出让最低价。

（3）工业用地，由属地区人民政府组织行业主管部门对其是否达到《广州市产业用地指南》对应国民经济行业分类的土地产出率进行判定并提供书面材料。

①达标的续期费用按照“（续期年期÷法定最高出让年限）×相应用途法定最高出让年限基准地价×用地面积×70%”缴交。此类土地，现行产业导向为鼓励类或允许类的，一次续期最长为20年；现行产业导向为限制类的，一次续期最长为10年；

②不达标的续期费用按照“（续期年期÷法定最高出让年限）×相应用途法定最高出让年限基准地价×用地面积”缴交；一次续期最长不超过5年，以租赁方式办理。

（4）商服用地，由属地区人民政府组织行业主管部门对其是否达到《广州市产业用地指南》对应国民经济行业分类的投资强度进行判定并提供书面材料。

①达标的续期费用按照“（续期年期÷法定最高出让年限）×同地段相应用途法定最高出让年限标定地价×建筑面积×70%”缴交，一次续期最长为20年。

②不达标的续期费用按照“（续期年期÷法定最高出让年限）×同地段相应用途法定最高出让年限标定地价×建筑面积”缴交，一次续期最长为10年。

4.明确工商业用地土地使用权续期办理程序。办理土地使用权续期事项，由申请人向项目所在地规划和自然资源部门提交书面申请及相关材料。续期方案获有审批权的人民政府批准后，原则上应重新签订产业监管协议（或投资服务评估协议）和土地出让合同或变更协议。申请人需按土地出让合同或变更协议约定的方式补缴土地出让金；未按规定补缴的，续期方案不生效。

5.位于产业区块范围内，经批准续期的工业用地，续期期间不得擅自改变用途。续期后因规划变化政府需要实施收储的，按照续期时点批准用途的市场评估价补偿。

6.对不予续期用地的处理

（1）土地使用权收回及权证处理。土地使用权人未申请续期或申请续期方案未获批准的，土地使用年限届满后由属地规划和自然资源部门报有审批权的人民政府批准无偿收回土地使用权后，依职权在政府网站上发布土地使用权期限届满公告；不动产登记部门依据有审批权的政府出具办理注销登记的嘱托文件办理不动产注销登记。不动产登记部门按照规定注销权属登记后，书面通知土地使用权人，并公告作废原不动产权证书；由规划和自然资源部门催告原土地使用权人交还土地，经催告逾期拒不交还的，由规划和自然资源部门依法向人民法院申请强制收回。

（2）特殊情形：到期不予续期但用地单位有使用需求的，以下情况可以租赁方式办理临时使用土地：

①因纳入重点功能片区、土地征收储备近期建设计划而不予续期，但当年年度暂不实施征地拆迁的

②同一项目存在多种土地用途，部分用途已到期未批准续期，其余用途使用年限尚未到期。

上海易居房地产研究院咨询中心总监姚腊