中国发展改革报社记者|袁琳
国务院总理李强5月15日主持召开国务院常务会议，听取贯彻落实中央城市工作会议部署和实施城市更新进展情况汇报，审议通过《城市更新“十五五”规划》《加快农业农村现代化“十五五”规划》，研究人口发展有关工作，研究基础教育改革发展有关工作。
作为“十五五”规划体系的重要组成部分，专项规划是对顶层纲要的具体细化与落地。2026年3月全国人大审查批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》作为顶层规划，为各专项规划提供了方向和框架。专项规划则是针对特定领域的具体实施方案，主要由国务院批准或国常会审议通过。
而此次国常会审议通过的两项规划，正是首批获准的专项规划。按照惯例，后续将有许多专项规划提上议程，覆盖科技、能源、交通、生态环保、教育、健康、文化、社会保障等关键领域，共同构成完整的“十五五”规划体系。
城市发展转型
从增量扩张迈向存量提质增效
城市更新是指针对城市既有建成区中不适应当前或未来发展需求的物质空间、社会形态和功能业态所进行的可持续改善的建设和治理系列行动，以综合实现城市社会、经济、文化等的繁荣发展。
回望“十四五”时期，城市更新的战略地位实现了显著跃升。自2021年“实施城市更新行动”首次写入《政府工作报告》以来，其政策导向持续深化演进——2022年强调“有序实施”，重在探索路径、积累经验；2023年突出“扎实有序推进”，着力巩固成果、完善机制；2024年定调“稳步实施”，注重统筹协调、防范风险；2025年进一步升维为“大力实施”，彰显了中央将城市更新全面融入国家发展战略体系的坚定决心。
此次国常会明确，“当前我国城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段”。中国城市发展研究院投资部主任刘澄表示，过去我国城市发展以空间外延扩张、人口规模集聚为核心，支撑了经济高速增长与城镇化快速推进。而当前，城镇化率稳步走高、城市建成空间趋于饱和，叠加土地资源约束、生态承载压力、民生品质升级等多重因素，粗放式增量开发已无可持续空间。因此，锚定存量提质为主，本质是城市发展逻辑从“重规模、重扩张”向“重内涵、重品质、重效率”切换，适配新发展阶段、推动城市高质量发展。
截至2025年末，我国常住人口城镇化率达67.89%。“十五五”规划《纲要》明确提出，到2030年我国常住人口城镇化率目标为71%。在此背景下，据业内测算，“十五五”期间我国城市更新市场总容量预计约15万亿元至20万亿元，市场空间广阔。
数据显示，2026年一季度，城市更新相关专项债券发行接近1200亿元。国泰海通研报认为，城市更新的后续配套政策将在金融财税领域持续加码，同时相关专项债券的发行也将迎来放量，为项目推进提供更强有力的资金保障。
近期各地城市更新相关政策持续出台，涉及公布实施城市更新条例、印发未来五年城市更新行动方案、推出城市更新政策激励工具箱等多个方面，夯实了城市更新落地的政策根基。
农业农村现代化
筑牢中国式现代化坚实根基
此次国常会强调，“农业农村现代化关系中国式现代化全局和成色。”
南京农业大学金善宝农业现代化发展研究院研究员仇童伟表示，今年是“十五五”开局之年，国常会审议通过《加快农业农村现代化“十五五”规划》，释放出坚持农业农村优先发展、全面推进乡村振兴的鲜明信号。
此次国常会明确，“提升农业综合生产能力”，这意味着“三农”工作不再是单纯的基础支撑，而是成为衡量现代化质量、包容性与可持续性的核心指标。在“十五五”规划《纲要》第八篇专设“提升农业综合生产能力和质量效益”一章，部署了加强粮食等重要农产品供给保障、强化农业科技和装备支撑、构建多元化食物供给体系等重点内容，明确提出“坚持产量产能、生产生态、增产增收一起抓”。
国务院发展研究中心农村经济研究部原部长叶兴庆指出，“三个一起抓”科学回答了新的时代条件下如何发展农业的问题，既是发展观，也是方法论，要求从单纯追求年度产量转向更加注重生产能力的持续增强。
叶兴庆认为，提升农业综合生产能力，最关键的两个抓手是耕地和科技，既要严守耕地红线、持续推进高标准农田建设，也要加大创新力度，推动科技创新和产业创新深度融合，尤其是应进一步促进人工智能与农业深度结合，扩大无人机、机器人等应用场景。
人口与教育改革
激活人才红利的关键举措
此次国常会还研究了人口发展和基础教育改革发展有关工作。一个聚焦“人”的数量与结构，一个聚焦“人”的质量与能力，二者共同构成了国计民生的根基。
当前我国人口发展处于深刻转型期。2025年末全国人口14.0489亿，自然增长率连续四年为负，新生儿仅792万，出生率创历史最低；60岁以上人口已超3.2亿，老龄化持续加快。
此次国常会提出，“要适应人口发展面临的新形势，着力提高人口整体素质，努力保持适度生育水平和人口规模，持续积累和释放人力资源红利，推动人口高质量发展。要加快建设生育友好型社会，加强生育服务保障，完善婴幼儿照护服务，健全家庭综合支持政策体系”。
事实上，目前国家已实施育儿补贴制度(每孩每年3600元)，个税专项附加扣除标准提高至每月2000元，辅助生殖项目纳入医保，“十五五”规划将推动3岁以下婴幼儿入托率提高6个百分点。
中国人口与发展研究中心主任贺丹表示，生育友好型社会建设需要从经济、时间、服务、文化等方面综合发力。当前，全国31个省份和新疆生产建设兵团均已将符合条件的辅助生殖项目纳入医保，普惠托育服务覆盖面持续扩大，育儿补贴制度有序实施，产假、育儿假等政策落地落实，各方面的政策还在持续加力，未来家庭生育、养育、教育负担将会进一步减轻。
在应对人口老龄化方面，此次国常会指出，要积极应对人口老龄化，加强老年人社会保障，推动养老服务提质增效，大力发展银发经济。“这意味着我国将筑牢养老保障底线，强化老年人社会保障体系建设，切实兜住老年群体基本生活与养老保障。实现养老服务‘从有到优’的转变，完善养老服务体系，提高养老服务可及性与满意度。”中国人民大学教授杜鹏说。
人口新形势深刻影响教育资源配置。“十四五”时期，我国在提供普惠优质教育公共服务上取得新突破，学前教育毛入学率达92%，义务教育全国2895个县域实现基本均衡。此次国常会明确，“要锚定2035年建成教育强国目标任务，顺应人民群众对教育的新期待和经济社会发展新形势，全面提升基础教育质量”“要加强基础教育资源统筹调配”“要积极推进育人方式、办学模式、管理体制、保障机制改革”。华东师范大学教授朱益明表示，这些部署是对坚决兜牢教育公平底线的明确要求，积极回应了人民群众对教育公平和质量的新期盼，彰显了教育的政治属性、人民属性、战略属性，对全面提升基础教育整体质量、不断扩大优质资源覆盖面具有重要作用。
