全面辩证研判当前经济走势

编者按

5月18日，国家统计局发布4月国民经济运行数据。数据显示，4月部分经济指标较3月出现阶段性波动，但从累计数据观察，我国经济始终保持提质升级、稳步向好的发展大势。当前经济运行仍存有现实困难与下行压力，经济稳中向好的发展根基尚需持续夯实。

4月底召开的中共中央政治局会议明确提出，要增强信心，以更大力度和更实举措抓好经济工作。近日召开的国务院常务会议也作出部署，要求在应对变局中把握机遇，在攻坚克难中推动发展，巩固拓展经济稳中向好势头。

立足当下，应该如何以全面辩证视角精准把握经济发展大势？中国经济时报邀请多位深耕宏观经济领域的专家学者深入剖析、权威解读。

核心观点

积极财政政策作为宏观调控的核心工具，肩负着稳增长、调结构、惠民生、防风险的重大使命。积极财政政策并非简单的大水漫灌或赤字扩张，而是要在“破”与“立”中寻找平衡。

■杨灿明 赵颖

中共中央政治局会议指出“精准有效实施更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策”，并要求持续优化财政支出结构。“十五五”规划纲要在“健全现代财政制度”部分明确提出，要“深化财税体制改革，发挥积极财政政策作用，加强财政科学管理，增强财政可持续性”。毫无疑问，这意味着在重视财政可持续性基础上，通过持续结构性改革与效能提升，充分发挥积极财政政策对中国高质量发展的促进作用。

积极财政政策的内涵

积极财政政策不仅是宏观调控工具，更是国家治理体系和治理能力现代化的重要体现。积极财政政策作为宏观调控的核心工具，肩负着稳增长、调结构、惠民生、防风险的重大使命。积极财政政策并非简单的大水漫灌或赤字扩张，而是要在“破”与“立”中寻找平衡。一方面，通过适度扩大支出规模，对冲经济下行压力；另一方面，继续优化支出结构，推动培育新质生产力。这种辩证统一关系要求财政政策必须超越传统的凯恩斯主义框架，实现从重规模向重效能、从投资于物向投资于人的逻辑转变。

财政政策被定调为“更加积极”，旨在通过适度加力和结构优化，助力经济运行并推动产业结构升级。在此背景下，应从如下两个方面理解财政政策“更加积极”的内涵。

一是支出规模和支出效益并重。主要包括三个方面：一是扩大财政支出盘子，确保必要支出力度。二是优化政府债券工具组合，更好发挥债券效益。三是持续用力优化支出结构，强化重点领域保障。财政政策在实施过程中，需要把握时效性，强化执行力，以扎实有效的工作推动高质量、可持续发展。

二是政策协同效应进一步增强。“政策协同效应强”是今年“更加积极”财政政策的突出亮点，主要体现为财政与金融等宏观政策协同、改革创新与政策支持协同、各项支出安排相互协同。这有助于提升政策精准度和有效性，并放大财政资金乘数效应。

积极财政政策面临的问题与实践路径

当前，积极财政政策面临的主要问题是深层次的体制性、结构性问题，主要体现为如下三个方面：一是财政收入低增长与支出规模刚性间的矛盾，二是中央和地方财力与事权动态调整的问题，三是财政资金从投资于物向投资于人转变的问题。

面对上述问题，要深入理解“发挥积极财政政策作用”的核心要义，不能仅停留在财政支出规模的扩张上，更要从预算改革、财政收入、财政支出和央地关系四个维度进行综合分析。从制度层面看，积极财政政策的效能释放，高度依赖现代财政制度的完善。预算改革是财政政策落地的制度基石，决定了财政资金的配置效率；财政收入是政策实施的财力支撑，决定了政策的可持续空间；财政支出是政策发力的核心载体，决定了政策的调控效果；央地财政关系是政策均衡落地的关键保障，决定了政策在基层的执行效能。四个维度相互关联、协同发力，共同构成了“十五五”时期发挥积极财政政策作用的完整制度框架。这不仅是应对短期经济波动的需要，更是构建现代财政制度、实现国家治理现代化的长远之策。

一是预算改革方面，强调打破惯性思维提升资金效能。加强财政科学管理的首要任务是深化预算制度改革。“十五五”时期，发挥积极财政政策作用的前提是建立一个规范、高效、安全的预算管理体系。积极财政政策的每一项举措，最终都要通过预算编制、执行、监督来落地，预算管理的科学化和规范化水平，直接决定了财政政策的精准性和有效性。目前，我国预算管理面临统筹力度不足、支出基数固化、绩效管理薄弱、跨周期（883436）调节能力不足等问题，制约了积极财政政策的效能释放。零基预算改变了传统“基数+增长”的预算编制模式，进一步做到“花钱必问效、无效必问责”，力求改变当前财政运行中支出结构僵化等问题。通过调整惯性思维并提出改革方向，构建全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，进一步提升预算管理效能和资金使用效率。依托大数据赋能，将预算编制、执行、决算与宏观经济运行指标深度绑定，提升财政资金全生命周期（883436）管理的科学性和透明度。只有通过深化预算改革，破解体制机制障碍，才能实现财政资源的统筹配置，把有限的财政资金用在“刀刃上”，真正提升积极财政政策的效能。此外，“十五五”规划纲要将政府债务管理纳入预算管理中，体现了从被动应对风险向主动管理风险的积极转变。

二是财政收入方面，提出深化税制改革优化税制结构。财政收入是政府履行职能的物质基础，也是积极财政政策可持续实施的核心前提。第一，稳定宏观税负和优化税制结构势在必行。“十五五”时期应该以结构性减税为主，不宜再出台大规模普惠性减税政策。基于税务和相关部门的底层数据，政策应精准向高新技术企业、“专精特新（885929）”企业倾斜，激励企业增加创新投入，提高新质生产力水平。第二，应重视涵养税源。“十五五”时期，税收制度需要进行全方位更深层次的改革。以数字经济（885976）为代表的新业态经济蓬勃发展，与此相适应的税收制度需要尽快进行改革，增加此类行业的税收合规性。第三，进一步提升营商环境的法治水平，促进要素实现更优配置并形成统一大市场（885988），激励微观主体创新创业。

三是央地关系方面，完善转移支付体系增加地方自主财力。第一，处理好中央和地方财政关系，是发挥积极财政政策作用的重要方面。政府财力偏弱以及财力事权不对等的现象日益凸显，弱化了积极财政政策的实施效果。“十五五”规划纲要明确提出“增加地方自主财力”，旨在改变这一现象，促进积极财政政策更好地推动和实施。“十五五”时期，需要深化央地财政关系改革，构建权责清晰、财力协调、区域均衡的央地财政关系。协调地方政府的财力规模与支出责任，充分调动地方政府积极性，确保积极财政政策在全国范围内均衡落地、有效实施，同时增强基层财政保障能力，兜牢民生底线，推动区域协调发展。第二，央地协同需要中央适当承担更多支出责任。“十五五”规划纲要提出“适当加强中央事权、提高中央财政支出比重”和“完善财政转移支付体系，优化财政转移支付结构”，意味着要进一步增加中央在协调区域发展和保障公共服务方面的支出责任，减轻地方支出压力和举债压力，促进存量债务稳步消化。第三，在地方收入方面，要重视中央对地方的转移支付。转移支付是推动积极财政政策均衡落地、促进区域协调发展、保障基本公共服务均等化的关键举措。还要推动地方主体税源的建立，这体现为“推进消费（883434）税征收环节后移并稳步下划地方”。通过“优化共享税分享比例”，进一步增加地方政府财力建设，促进地方政府将更多财政资金投入到民生保障等相关领域。第四，就地方政府的存量债务而言，十四届全国人大常委会第十二次会议表决通过增加地方政府债务限额置换存量隐性债务，同时扩大专项债资金以偿还对企业的欠款，将在一定程度上缓解地方政府的债务压力，管控债务风险。

四是财政支出方面，重视优化支出结构推动改善民生。只有通过优化财政支出结构，提升支出效率，才能真正发挥积极财政政策的逆周期（883436）和跨周期（883436）调节作用，实现“稳增长、惠民生、促创新”的多重政策目标。第一，推动高水平科技自立自强。聚焦科技创新，完善企业研发投入的税收激励机制，强化企业科技创新主体地位。数字化转型是新质生产力发展的重要基础。在数字中国建设中，财政对算力和算法的重视程度得到进一步提升，强调“加强算力设施支撑”和“促进模型算法迭代创新”。政府采购将推动机器人和智能驾驶（885736）等需求有序落地，推动企业模型应用落地和迭代升级，促进现代产业体系持续完善。第二，投资于人的特点更加清晰。2026年《政府工作报告》提出投资于人，2026年预算支出结构中科技创新和民生保障的比重相应提升，对投资于物的基建类支出进行了调整。就业是最大的民生。财政支出重点应该从重视市场主体发展，调整为兼顾促进就业机会的增长。持续加大教育、医疗、养老、就业、社会保障等民生领域的投入，合理提高公共服务支出占财政支出的比重。第三，统筹安全和发展也是财政支出的重要特点。财政支出不仅重视粮食安全和能源（850101）安全，防范并化解重点领域的风险，同时也为国防和军队现代化提供物质基础。

对“十五五”时期积极财政政策的展望

“十五五”时期积极财政政策的作用并不体现为简单的规模扩张，而是深刻的结构性变革和制度创新。从预算改革来看，零基预算有助于提升管理效能和资源使用效率。从财政收入来看，优化税制结构、涵养税源改善税收营商环境，增加财政的可持续性和韧性。从财政支出来看，投资于人和培育新质生产力的特点凸显，并统筹发展和安全。从央地关系来看，通过优化转移支付推动地方主体税源建设，有助于激发地方活力管控债务风险，促进积极财政政策的传导精准有效。上述政策的统筹安排，既考虑了经济发展的现实需要，又保持了必要的支出强度，还加强了债务风险管控，在积极财政政策发挥作用的同时确保财政可持续运行。

财政政策的系统协同和精准发力，将有效培育中国新质生产力，促进中国经济总量增长和结构优化，为全面建成社会主义现代化强国开好局、起好步。积极财政政策的有效实施，将以其独特的制度优势和强大的调控能力，助力书写中国式现代化的精彩篇章。

（杨灿明，中南财经政法大学原校长、教授；赵颖，中南财经政法大学财税学院教授）