5月22日，国家发展改革委、财政部发布《推进生态综合补偿实施方案》（以下简称《方案》）。
我国实施生态保护补偿20多年来，已经在森林、草原、湿地、荒漠等8个重要领域和重点生态功能区等重点区域开展了大量的生态补偿，中央财政每年投入2000多亿元、地方财政每年投入600多亿元实施各类生态补偿项目，落实生态保护补偿政策，使中国成为世界上生态保护补偿政府资金投入最多、项目规模最大、覆盖领域最广的国家。与此同时，统筹协调各类生态补偿政策的必要性，以及提高生态保护补偿综合效益的重要性都日益增强。
“这是继2024年4月《生态保护补偿条例》（以下简称《条例》）正式施行后，我国在生态保护补偿领域推出的又一重要制度文件。”中国国际工程咨询有限公司农村经济与地区业务部主任王才君表示，《方案》以制度创新推进市场化补偿，提出“探索建立生态保护补偿基金”，旨在坚守生态保护补偿制度核心原则的基础上，拓宽补偿资金渠道、激活社会资本参与、健全市场化多元化补偿机制。
引导各类生态保护政策在重点区域的协同和配合
《方案》提出加强重点区域的生态保护补偿政策，引导各类生态保护政策在重点区域的协同和配合。中国生态补偿政策研究中心执行主任靳乐山表示，《方案》中列举的重点区域包括三类，一是重要水源区，二是自然保护地，三是重点生态功能区。
其中，重要水源区方面，长江、黄河等大江大河作为中华文化发源地和沿江沿河多省亿万城市人口的饮用水水源区，一直是国家生态保护和补偿的重要区域，财政部和国家发展改革委等五部委在还发布了《关于深入推进大江大河干流横向生态保护补偿机制建设的实施方案》。新安江、潮白河等区域性重点流域是人口聚集区的重要水源区，丹江口水库、密云水库等重要水源区的汇水区跨若干省份，这些都是生态综合补偿的重要水源区。
自然保护地约占我国陆域国土面积的18%，是我国生态产品的核心产区，涵盖了我国重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观及其所承载的自然资源、生态功能和文化价值，是生态保护的主要对象。
重点生态功能区面临更突出的保护与发展的矛盾，是我国生态保护补偿的重点区域，目前每年有1000多亿元的国家重点生态功能区财政转移资金实施区域生态补偿。
“生态保护补偿的受偿区通常是经济发展相对落后的区域，补偿作为输血功能要与培育地区发展内生动力的造血功能相协同，通过补偿促进区域绿色发展。”靳乐山表示，例如，《方案》在国家公园生态保护综合补偿中，要求“坚持生态保护、绿色发展、民生改善相统一”；在自然保护地生态综合补偿中，提出“划定适当区域推动生态旅游、休闲康养、科考科普融合发展”；在重点生态功能区生态综合补偿中，要求“因地制宜发展生态产业”，并且提出培育壮大生态产业经营主体，“实施生态品牌精品培育计划，集中培育一批知名度高的生态产业品牌”，所有这些措施都体现了生态综合补偿在保护与发展方面协同融合的内在要求。
《条例》提出我国生态保护补偿的三大机制包括财政纵向补偿、地区间横向补偿和市场机制补偿。靳乐山表示，在流域生态综合补偿中，《方案》要求纵横结合推进补偿机制建设，在大江大河流域补偿中要求央地结合，既有中央层面建立统一的流域补偿机制，又鼓励流域地区自主协商开展横向补偿。同时，在流域生态综合补偿中，《方案》要求逐步纳入更多补偿要素，稳步推动将常规水质指标以外的特征污染物、水量、水生态指标，以及流域功能定位、供水安全等列为补偿要素。
推动生态保护从“输血”向“造血”转变
《方案》提出“拓宽生态保护补偿筹资渠道，鼓励引导与自然资源利用密切相关的企业和其他社会资本建立市场化运作的生态保护补偿基金”。王才君认为，其目标在于推动生态保护补偿资金来源结构变革，核心功能是为生态保护主体提供稳定、可持续的补偿，同时通过市场化运作实现资金滚动循环，区别于单纯以盈利为目标的产业投资基金。
当前，我国已建立起以财政转移支付为主体的生态保护补偿体系。近年来，中央财政重点生态功能区转移支付年度规模已稳定超千亿元，叠加水污染防治资金、森林生态效益补偿资金等渠道，已形成支撑全国生态保护补偿的基础性财政资金盘子。
但从需求侧看，国家重点生态功能区生态管护、退化生态系统修复、生物多样性保护等领域的资金需求持续增长，现行生态保护补偿资金主要来自财政拨付，市场化补偿资金比例低，资金来源单一，且存在明显资金缺口。同时，中西部生态功能区地方财力有限，配套能力不足，财政投入的边际约束日益凸显。
王才君表示，《方案》提出探索建立生态保护补偿基金，有利于通过市场化方式引入社会资本，使其成为补偿资金的重要补充与拓展部分，构建财政资金主导、社会资本跟进的多元投入格局。
以财政转移支付为核心的“输血式”补偿，是我国生态保护补偿制度的基础性支撑，但单一依赖财政投入的模式存在受财政状况波动影响大、对保护主体长效激励不足、生态保护与地方民生发展联动性弱等局限。王才君表示，探索建立市场化运作的生态保护补偿基金，是摆脱上述困境的重要路径。基金如通过“修复+运营”“保护+经营”等模式，在严守生态保护底线前提下，培育生态友好型产业，打造具备稳定合理收益的项目载体，打破生态保护仅靠财政持续投入的单一格局。
在王才君看来，基金市场化运作的合理收益，可反哺重点生态功能区、生态保护红线区域的保护主体，为生态管护经费、保护成效奖励提供稳定补充。同时，产业的发展可以带动地方产业升级、农村劳动力就近就业、村集体与农户共享增值收益，把生态红利留在当地、惠及群众，构建“保护—增值—反哺”良性循环。
另外，《方案》提出引导金融机构在依法合规、风险可控、商业可持续的前提下，开发与资源环境要素相关的绿色信贷、绿色保险、绿色债券等金融产品和服务，按照市场化法治化原则为符合条件的各类生态产业项目提供融资支持。
在国家发展改革委有关负责同志看来，这些政策措施的施行，一方面能对符合条件的各类生态产业项目提供资金支持，另一方面也为各类企业履行社会责任提供制度保障，通过有效市场和有为政府协同发力，积极拓宽补偿资金筹集渠道，促进生态保护补偿机制良性运作。
