封面新闻记者 张馨心
5月26日，国新办举行国务院政策例行吹风会，介绍《关于推行常住地提供基本公共服务的实施意见》有关情况。
封面新闻记者注意到，就在四天前，国务院印发的《关于推行常住地提供基本公共服务的实施意见》（下文简称《实施意见》）对外公布。
《实施意见》提出：加强随迁子女教育保障；扩大公租房保障范围；健全就业地参加职工社会保险制度；加强常住地基本医疗保障；强化就业基本公共服务；完善兜底性基本公共服务等6方面重点任务。
国家发展改革委副主任郑备在吹风会上表示，长期在城镇居住生活但未落户的群众超过2.5亿人。其中，进城农民工及随迁家属1.7亿人。城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，推行常住地提供基本公共服务，促进未落户常住人口与户籍人口同等享有基本公共服务，是推进农业转移人口市民化的迫切任务，是广大新市民最关心、最直接、最现实的利益诉求。
《实施意见》推行常住地提供基本公共服务，释放哪些信号？有何影响？还需在哪些方面完善配套机制？
聚焦·专家
李栋
清华大学城市治理与可持续发展研究院副研究员
中国新型城镇化研究院高级研究专员
有何背景？
破解流动人口“半城镇化”发展障碍
封面新闻：当前人口流动和新型城镇化发展，面临哪些新的变化和现实需求？
李栋：新型城镇化（885991）已步入“配置型红利”和高质量发展的新阶段，人口流动的底层逻辑与空间格局发生根本性转变。
当前，我国常住人口城镇化率逼近70%历史高位。总量背后，有两个往往被忽视、但很关键的结构性变化：首先是流动模式从“单身钟摆式”转向“举家迁移”。数据和研究显示，当前新生代农民工占比已超50%，举家迁移比例超过60%。这意味着对流入地的诉求已从早年单纯的“一张床位+一份工作”，升级为涵盖子女教育、老人康养、可负担居住等方面的全周期（883436）公共服务。
此外，空间格局从单方向的“孔雀东南飞”转变为多方向的“区域分层集聚”。 伴随产业梯度转移，跨省长距离迁移的动能减弱，取而代之的是向原籍或周边省会、地级市及县城城区的就近城镇化占比持续提升。
在此背景下，政策出台的现实需求，是破解流动人口“半城镇化”带来的发展障碍。长期以来，由于高昂成本和隐性壁垒，近3亿农业转移人口大部分在城市中处于“忙于生计”的状态，稳定性不足。为应对大病医疗、子女异地升学等不确定性，被迫采取更强的“预防性储蓄”策略。《实施意见》出台，不仅是社会公平的呼唤，也是全国一盘棋，理顺大市场、大服务，实现经济社会发展转型升级的战略抓手。
有何信号？
释放三个明确政策信号
封面新闻：《实施意见》强调“由常住地提供基本公共服务”。这一表述与过去更多依赖户籍提供公共服务相比，有哪些重要变化？释放了怎样的政策信号？
李栋：由“依赖户籍”转向“常住地提供”，标志着国家区域和空间治理逻辑从“身份管控”向“契约服务”的底层转变。
这释放了三个明确的政策信号：一是对“时空错配”的历史性纠偏。过去数十年，大量人口在流入地创造GDP与税收，但因户籍限制，其教育、医疗等“社会再生产”需求被挤压回流出地。这种“经济活动与社会再生产的空间错配”导致资源的无效配置。新政系统性打破这一桎梏，让公共服务回归人本位。
二是重塑地方政府行为逻辑，终结“掐尖式”城市竞争。文件较为罕见地明确“不得设置学历、职称、纳税贡献等限制条件”。针对的就是一些地方存在的“只要高端人才、不要普通劳动力”的功利主义倾向。城市竞争的底层逻辑也变了：须从单纯人才招引，转向以优质公共服务“引人留人”。
三是确立“常住地担责”的约束。过去，地方政府常以“财力枯竭”“成本巨大”为由拖延市民化，导致各地行动不一、步伐不一致。事实上，城市公共服务和基础设施存在显著的规模经济效应，接纳新增人口的边际成本远低于按个体新市民的静态测算。文件明确常住地政府的主体责任，也是在对地方政府的“选择性供给”进行纠偏。
有何亮点？
提供有力的“政策工具箱”
封面新闻：此次《实施意见》覆盖教育、医疗、养老、住房保障等多个领域。有哪些值得关注的亮点？
李栋：《实施意见》不仅在价值观上正本清源，也在微观操作上提供了有力的“政策工具箱”。
教育与住房，是流动人口最大的隐性门槛。文件将“随迁子女教育保障”“扩大公租房保障范围”置于首要位置，具有明确针对性。研究显示，教育平权滞后不仅带来本地外来人口的公平性问题，还会导致流动人口中女性劳动参与率持续低于男性约20个百分点（因被迫承担更多家庭照料负担）。补齐这两块短板，等于直接向随迁家庭释放可支配的时间和现金。
有助于“人、地、钱”在空间和机制上的咬合。文件提出操作性的资源统筹机制：“地”方面，建立新增城镇建设用地指标配置同常住人口增加协调机制，且优先保障学校、医院（884301）用地；“钱”方面，明确转移支付考虑常住人口因素分配。进一步解除流入地政府“有心无地、有责无钱”的现实困境。
有助于打破社保地域分割，护航新就业形态。针对外卖骑手、网约车司机等新市民，文件提出“全面取消在就业地参加职工社会保险的户籍限制”，并扩大职业伤害保障试点，是对灵活就业群体生计安全网的织补和托举。
有何影响？
将带来两个层面深远影响
封面新闻：推动常住地提供基本公共服务，对推进“以人为本”的新型城镇化（885991）将产生哪些深层次影响？
李栋：“以人为本”的价值观，实质是承认人的全面发展，不仅是城镇化发展的最终目的，也是经济高质量发展的不竭动力，二者相辅相成，互为支撑，而不是前些年认为的“成本-收益”对立视角。
该文件深入实施，预期带来两个层面深远影响：首先，实现从“人口红利”向“制度红利”提升。随着深度老龄化逼近，第一代农民工正步入退休期。如不能通过完整市民化妥善安置，可能引发流出地医保社保被动支付危机。同时，推动常住地提供公共服务，能提升自由流动和家庭层面的整体赋能，让新市民群体真正融入城市，家庭消费（883434）水平也有望获得释放。
此外，倒逼城市治理体系向敏捷化、精准化升级。当大中城市和县城必须依据真实常住人口来优化政策、配置资源时，传统围绕土地开发和增量建设的“拍脑袋型规划”将逐渐减少。以后，没有“人”，就别想获得中央转移支持的“地”和“钱”，这将倒逼城市管理者围绕现实问题、社会诉求加强群众调研和科学决策，从而提升大中小各级城市“人本发展态势”。
需配套何种机制？
要防止好政策在基层“空转”
封面新闻：您认为下一步还需在哪些方面完善配套机制，才能真正实现基本公共服务“跟着人走”？
李栋：要防止好政策在基层“空转”，还需跳出单一城市视角，从国家宏观统筹与区域差异化治理的维度，建立一套新的、跨周期（883436）的成本分担与收益共享机制。
要尊重区域差异，实施“东中西”分类施策的财政转移支付体系。 不能用一把尺子量全国。对东部沿海人口净流入的超大特大城市，核心是“降本减负”，中央与省级财政应通过定向补贴（如对吸纳新市民子女的普惠托育机构给予运营补贴），降低新市民刚性生存支出；对中西部承接人口回流的县城与中心镇，核心是“资产盘活”，如可以探索在不突破土地管理红线前提下，将进城农民自愿退出的闲置土地权益，置换为城镇房票或优质项目的收益份额，多渠道多方式夯实安居乐业的财富底盘。
还要坚持有为政府与有效市场结合，创新基础设施投融资工具。基本公共服务具有“当期高投入、远期慢产出”的特征。要化解地方政府短期财政承压，还需发挥有效市场作用。如可以单列“新型城镇化（885991）配套设施和服务”专项债额度，或引入不动产投资信托基金（REITs）盘活存量资产。
未来，中央转移支付还可更加精细化，不仅看“人口数量”，还可探索与地方接纳转移人口所产生的增量生产、消费（883434）、税收等指标复合挂钩，形成“市民化越彻底—消费（883434）越活跃—产业越兴旺—地方财力越充沛”的正向循环。
