最低工资制度是保障低收入劳动者基本生活、改善收入分配结构、促进内需的重要制度工具，其调整机制直接关系到最低工资标准的科学性、稳定性与可预期性。“十五五”规划纲要明确提出“完善劳动者工资决定、合理增长、支付保障机制，推行工资集体协商制度，健全最低工资标准调整机制”，2025年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《提振消费（883434）专项行动方案》将“健全最低工资标准调整机制”作为“城乡居民增收促进行动”的重要举措。2022年，欧盟出台《适当最低工资指令》(《DIRECTIVE(EU)2022/2041on adequate minimum wages in the European Union》)，在尊重各国差异的前提下，为最低工资调整的目标、依据、程序等方面提供了框架性指引。系统梳理欧盟国家最低工资标准调整机制，有助于为我国在保持地方灵活性的前提下完善最低工资调整机制提供参考路径。

本文系统研究了欧盟最低工资调整机制的经验做法。欧盟国家普遍设有法定最低工资，通常通过正式的三方协商机制，充分吸纳劳动者与企业双方意见，部分国家还引入专家委员会评估或自动指数化调整机制，提高调整的科学性与可预期性。最低工资标准调整一般综合考虑购买力、工资水平与分布、工资增长以及劳动生产率等因素，以保障低工资劳动者的基本生活需求。少数未设法定最低工资的欧盟国家，依托行业集体协议确定最低工资水平，同样实现了较高的劳动者覆盖率。

欧盟层面最低工资标准调整统一框架

(一)两类最低工资制度模式

根据欧盟各国是否设定法定最低工资，可将各国最低工资制度模式分为两类。一类是行业集体谈判主导制度。该模式不设全国统一的法定最低工资，而是由行业集体谈判协议确定最低工资及其调整规则，最低工资通常与岗位技能、工作经验和行业生产率更为紧密地挂钩，其优势在于工资形成与行业实际情况匹配度高，有助于在保障劳动者权益的同时兼顾企业承受能力和产业竞争力。欧盟各国中，仅奥地利、丹麦、芬兰、意大利和瑞典等五个国家采取这一模式。另一类是法定最低工资制度。该模式由国家通过法律或行政法规设定全国统一的最低工资标准，决策过程中充分考虑工会与雇主组织等社会伙伴的意见，但最终决策权一般由政府掌握，具有覆盖范围广、制度透明度高、执行约束力强等特征。欧盟多数成员国均实行这一模式(见表1)。

(二)欧盟层面对两类国家的要求

2022年10月，欧盟通过《适当最低工资指令》，首次在欧盟层面建立了最低工资标准的制度框架，明确提出各国应设置合适的最低工资水平，以保障低工资劳动者的基本生活需要。考虑到各国最低工资制度长期形成的差异化路径，该指令并未统一各国最低工资具体水平，但针对实行法定最低工资的国家，在适当性目标、调整依据、调整频率、咨询机制、社会伙伴参与等方面提出了要求，对实行行业集体谈判的国家，在行业协议覆盖率方面提出要求，推动各国完善最低工资调整机制，形成适当的最低工资水平(见表2)。

五国实现较高的行业协议覆盖率

实行行业集体谈判的五个国家普遍实现了较高的行业协议覆盖率。丹麦、芬兰、瑞典、奥地利和意大利五国虽然未设立全国统一的法定最低工资，但依托较为发达的工会与雇主组织体系，形成了较高的行业集体协议覆盖率，在实践中实现了对低工资劳动者的制度性保护。北欧国家普遍强调“社会伙伴自治”，丹麦和瑞典依托较高的工会密度与雇主组织参与率实现了行业集体协议广覆盖，覆盖率分别在80%和90%左右。芬兰在此基础上进一步引入“普遍约束”机制(generally binding)，将具有代表性的行业集体协议扩展至整个行业，以覆盖该行业内未加入工会或雇主组织的企业与劳动者，覆盖率在90%左右。奥地利和意大利通过特殊的制度安排，实现了更高的覆盖率。奥地利实行强制性的商会制度，绝大多数企业(农业、自由职业及非经营性公共部门除外)均需加入奥地利经济商会(Austrian Economic Chambers)，而奥地利大多数行业集体协议均由奥地利经济商会的分支机构参与谈判完成，因此几乎实现了全民覆盖。意大利对工资的宪法性要求与长期形成的司法实践，推动行业集体协议实现极高的覆盖率。理论上，意大利的行业集体协议仅对签署该协议的雇主组织成员具有直接约束力，但意大利宪法明确要求企业必须向雇员支付与其工作质量和数量相称、并足以维持体面生活的工资水平，司法实践在判断企业工资是否符合宪法要求时，通常以该行业中最具代表性的行业集体协议所确定的最低工资水平作为重要参照依据。因此，即便企业并未加入签署相关行业集体协议的雇主组织，也一般会主动参照并采用本行业最具代表性的集体协议工资标准，以降低合规风险、避免劳动争议。

行业集体谈判主导的最低工资模式，有利于形成与行业结构和技能差异相匹配的最低工资体系。通过行业集体谈判确定的最低工资，通常并非单一数值，而是根据不同行业、岗位等级、技能或培训阶段、工龄等形成分层的工资档位，从而实现差异化、精细化的最低工资水平。这五个国家普遍拥有数量可观的行业集体协议，往往达到数百份甚至上千份。然而，该模式高度依赖工会组织、雇主组织的成熟度以及协议执行和监督机制的有效性。考虑到行业集体协议数量多、差异大，灵活就业比例提升等问题，部分国家持续存在是否引入法定最低工资的政策讨论。

法定最低工资调整机制兼具协商性与科学性

(一)制度共识：社会协商

为确保工会与雇主组织参与最低工资决策，其意见得到充分表达，绝大多数欧盟国家设立了正式的三方协商机制，但政府通常拥有最终决策权。通常做法是设立三方委员会进行协商，确保劳资双方在决策过程中有正式渠道表达意见。三方机制一般发挥咨询性作用，向政府提出建议，政府参考其意见后确定下一年度的最低工资水平。部分国家的三方机制作用较大。例如，匈牙利的三方机制一旦达成共识，政府原则上不能修改其提议的最低工资水平，仅当三方协商无法达成共识时，才由政府做出最终决定。波兰内阁每年6月15日前向三方委员会提交最低工资调整提案，由三方委员会进行决策，若三方未在有效期内达成共识再由内阁决定。也有国家的三方机制作用有限，如法国政府2019年在咨询三方机制前单方面宣布了最低工资调整的决定。

少数国家的社会伙伴具有最低工资调整的决策权。爱沙尼亚每年由全国性雇主组织(ETKL)和全国总工会(EAKL)负责协商最低工资调整，政府仅发挥立法作用。斯洛伐克由社会伙伴双方代表协商决定每年的最低工资水平，如果在7月15日之前不能达成共识，政府部门才会介入，在三方机制下继续进行协商，如果依然不能达成一致，则由特定政府部门提议最低工资水平。

(二)专业支撑：专家委员会

为提升决策专业性，部分欧盟国家设立专家委员会，引入不直接代表劳资双方的学者专家参与最低工资调整。德国、法国、爱尔兰、克罗地亚、希腊、塞浦路斯和马耳他等国家均设立类似专家委员会。

人员构成上，多数国家的专家委员会通常同时包含学者专家、工会与雇主代表，部分国家亦纳入政府代表，以在专业评估与社会共识之间取得平衡。较为不同的是，法国和希腊的专家委员会成员完全独立于劳资双方，但会征求社会伙伴的意见。法国最低工资专家委员会由5名独立专家组成，每年提交最低工资年度评估报告并提出调整建议，法国政府参考该建议决定是否在法定的自动调整机制外额外上调最低工资。希腊的专家委员会成员则分别由劳工部、财政部、发展部任命。功能作用上，多数国家的专家委员会发挥咨询性功能，主要负责对宏观经济和劳动力市场状况进行综合评估，并向政府提出最低工资调整建议，其意见通常不具法律约束力，最终裁量权仍在政府手中。与之不同，德国最低工资委员会在最低工资调整决策中发挥决定性作用。委员会基于德国集体谈判工资走势，每两年提出最低工资调整建议，政府根据其提议予以落实，一般不得更改其提议的最低工资水平。

(三)规则工具：指数化调整

22个欧盟国家中，4个国家应用了自动指数化调整机制(Automatic Indexation Mechanisms)。3个国家将最低工资与物价指数挂钩，当物价指数上涨超过特定阈值时，最低工资自动上调。比利时全国性最低工资与“平滑健康指数”(Smoothed Health Index)挂钩，平滑健康指数为健康指数四个月的平均值，健康指数为物价指数基础上剔除了烟酒、机动燃料等商品的价格指数。一旦平滑健康指数超过预设阈值(按2%递进)，则最低工资相应调整。卢森堡将最低工资与半年平均CPI挂钩，并将半年平均CPI与预设参考值进行比较。当半年平均值超过参考值的102.5%时，最低工资随之上调2.5%，参考值也同步上调2.5%更新为新的参考值。法国最低工资调整与低收入家庭价格指数挂钩。荷兰则实行与工资水平挂钩的指数化调整机制。荷兰最低工资于每年1月和7月各调整一次，调整幅度锚定全国集体协议工资的预期增幅，以推动最低工资与整体工资水平同步上涨。该预期增幅由荷兰中央规划局(Dutch Central Planning Bureau)计算公布，并按特定公式转换为最低工资调整。

自动指数化调整机制通常与其他最低工资调整机制结合，并非调整最低工资的唯一机制。除了在条件满足时触发自动指数化调整机制外，卢森堡每两年常规性调整一次最低工资，法国每年调整一次最低工资，且政府保留额外上调最低工资的权利。荷兰政府一般不干预自动调整机制，但在特殊情况下也可额外提高最低工资。2023年，为应对高通（QCOM）胀对低收入群体带来的压力，荷兰政府一次性额外上调最低工资，涨幅为8.05%。

(四)调整依据：四类指标

根据欧盟《适当最低工资指令》，多数国家已完善了本国最低工资调整依据，在调整最低工资标准时综合考虑最低工资购买力、工资总体水平与其分布、工资增长情况及长期劳动生产率水平等四类指标。

实践中，较多国家通过将最低工资标准与通货膨胀挂钩来保障最低工资的购买力。例如，比利时、法国、卢森堡等国家的自动指数化调整机制直接将最低工资与物价指数挂钩；斯洛文尼亚规定最低工资每年至少需根据上年通胀调整一次；波兰要求每年最低工资上调幅度不得低于预测通胀率，且下年预测通胀率若高于5%，则最低工资需额外增加一次调整，即一年调整两次。

越来越多国家直接将最低工资标准与平均工资或工资中位数挂钩，以保障适当的最低工资水平。斯洛伐克2019年立法规定最低工资不低于全国平均工资的60%，自2020年起实行，后经两次调整，当前仍为60%；保加利亚自2023年起将最低工资确定为过去12个月平均工资的50%；拉脱维亚2024年立法规定最低工资不得低于过去12个月平均工资的46%。爱尔兰政府要求专家委员会提出方案，目标在2026年前将最低工资提升至全国工资中位数的60%。捷克、爱沙尼亚等国家也提出了类似目标。2024年，捷克将最低工资设置为下一年度全国平均工资预测值的一定比例，该比例系数每两年确定一次，当前系数为42.2%，并致力于在2029年之前提升至47%。爱沙尼亚目标在2027年前将最低工资提高至平均工资的50%。

除欧盟指令建议的四类指标外，部分国家纳入了其他补充指标，以匹配本国政策目标与治理需要。例如，匈牙利要求考虑经济发展和劳动力市场状况；葡萄牙要求考虑劳动者需求；拉脱维亚考虑指标由10项扩展至13项，涵盖税制变化、贫困风险、失业、劳动力成本及其他欧盟国家最低工资情况等多个方面。

启示

我国2004年发布的《最低工资规定》对最低工资的制定与调整提出了原则性要求，但具体方案由各省自行拟定，各省标准差异较大，在调整频率、程序流程、调整规则等方面仍存在改进空间。借鉴欧盟国家最低工资调整机制，可从以下三方面着手，逐步健全我国最低工资调整机制。

一是统一调整频率与基本流程。在现行以省级政府为主导的最低工资调整框架下，建议在全国范围内统一调整频率，例如每年进行评估并调整。同时，进一步明确和规范劳动者代表、雇主代表等主体参与最低工资调整的形式与时间节点，确保最低工资调整反映各方意见。

二是在保持地方灵活性的前提下，建议明确最低工资至少应随物价水平变化进行调整，将通胀因素作为最低工资调整的基本约束，防止最低工资实际购买力下降。在此基础上，各省可结合经济发展、就业状况等因素探索更为完善的调整规则，并对相关调整规则进行充分披露，提高政策的可预期性和稳定性。

三是设立最低工资占平均工资或工资中位数的全国性最低比例要求。在充分评估地区差异、产业承受能力和就业影响的基础上，探索建立最低工资与平均工资或工资中位数的参考比例区间，并通过中长期目标引导各地逐步提升最低工资保障水平。