投资于人，是立足新发展阶段，构建新发展格局，推动高质量发展的重要战略举措。“十五五”规划纲要提出“投资于物和投资于人紧密结合”，强调健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系。从“投资于人”到“织密社会保障网”，本质上是一场关于人的价值重估与制度重构，覆盖全人群、贯穿人的全生命周期。面对新形势新任务，以社会保障为载体加大投资于人的力度，推动制度从广覆盖向高质量转型，其重要性日益凸显，必须认真抓好贯彻落实。
社会保障改革发展如何与“投资于人”的理念保持一致？如何在区域差异与全国统筹之间寻求平衡？如何在平台经济的新业态与传统劳动关系的旧范式之间重构保障逻辑？围绕这些问题，《金融时报》记者专访了北京大学经济学院风险管理与保险学系主任、中国保险与社会保障研究中心（CCISSR）主任郑伟。
《金融时报》记者：习近平总书记多次强调，要坚持投资于物和投资于人紧密结合，加大投资于人的力度。“十五五”规划纲要进一步对“物”和“人”紧密结合作出重要部署。请您谈谈社会保障与投资于人之间的内在联系。
郑伟：首先，社会保障是投资于人的题中之义。从概念上看，社会保障是指国家通过立法，对公民在暂时或永久失去劳动能力或生活发生困难时给予物质帮助，保障居民基本生活需要的制度，包括社会保险、社会救助、社会福利和社会优抚等。投资于人是指对人的能力提升和潜力开发的投入，如育幼、养老、健康、教育、技能培训等。这表明，社会保障本身就是一种对人的投资，是投资于人的题中之义。
其次，投资于人是社会保障的拓展深化。社会保障属于投资于人的一种形式，投资于人包含了社会保障，但又不限于社会保障。投资于人，就是要加大对全人群、全生命周期的投资。相对于社会保障的被动保障，投资于人更强调主动发展，既拓展了发展范围，又深化了发展程度。
再次，社会保障为投资于人提供基础支撑。一方面，如果没有社会保障，则投资于人基础不牢。投资于人着眼于资源投入，强调做增量；社会保障着眼于风险保障，强调兜底线。兜牢底线可以更好地稳住增量，否则长期积累的增量有可能毁于一次突发的风险事件。另一方面，如果没有社会保障，则投资于人的公平性难以保障。投资于人着眼于提升能力、开发潜力，着眼于推动人力资本积累、形成人力资本红利，相对而言更强调效率；社会保障着眼于广覆盖、保基本，相对而言更强调公平。社会保障可以为投资于人提供公平起点，助力投资于人行稳致远。
最后，投资于人通过对人的投资带动经济增长，将对社会保障带来积极影响。如通过人力资本投资提升劳动生产率，增强个体的就业能力和收入水平，可以提高社会保障缴费基数；通过人力资本投资提升全民素质和健康水平，可以减轻相关社会保障项目的支付压力等。可见，投资于人可以通过“人力资本—经济增长—社会保障”的传导链条，为社会保障不断续航助力。
《金融时报》记者：“十五五”规划纲要对社会保障领域提出了新要求。相比“十四五”，“十五五”规划纲要在养老保险方面，有哪些关键的变化和提升？
郑伟：养老保险确实是“十五五”时期社保改革的重中之重，也是投资于人、保障全生命周期民生福祉的核心制度。归纳起来主要有四个方面的新要求。
第一，全国统筹提质，促进人力资本自由流动。在“十四五”实现基本养老保险全国统筹的基础上，“十五五”规划纲要要求完善并落实基本养老保险全国统筹制度，这意味着对统筹的质量提出了更高要求，不能只是形式上统一，要在落实层面见真章。从投资于人的视角看，养老保险全国统筹，打破地域分割对劳动力流动的羁绊，降低劳动者跨地区流动的制度成本，使人力资源能够在更大范围内优化配置。
第二，多层次多支柱加速发展，增强个人养老储备能力。在“十四五”发展多层次、多支柱养老保险体系的基础上，“十五五”规划纲要明确提出“加快发展多层次、多支柱养老保险体系”，具体要求包括“扩大企业年金覆盖范围、完善个人养老金政策、大力发展商业养老保险”，发展节奏和内容都比“十四五”规划更为明确。
第三，待遇调整更加公平，强化对弱势群体的倾斜。在“十四五”基础上，“十五五”规划纲要要求健全待遇确定和调整机制，逐步提高城乡居民基础养老金，退休人员基本养老金调整向待遇较低群体倾斜，这是着眼于缩小居民与职工之间以及待遇较低群体与待遇较高群体之间的养老金差距，体现了投资于人的公平性和包容性。
第四，转移接续效率提升，保护流动就业者的权益积累。在“十四五”推进社保转移接续的基础上，“十五五”规划纲要要求完善社保关系转移接续政策，提高养老保险关系转移接续效率，这对促进劳动力流动具有重要意义。劳动者每换一个工作地，其养老保险权益都能顺畅“随身携带”，这是对流动就业者职业生涯连续性的制度保护。
《金融时报》记者：“十五五”规划纲要在社保高质量发展方面有哪些新的制度安排？
郑伟：从“制度全覆盖”推向“人员全覆盖”，从广覆盖转向高质量，主要体现在四个方面。
第一，险种扩面。在基本养老保险和基本医疗保险实现广覆盖之后，“十五五”规划纲要提出实施高质量参保行动，持续扩大社会保险覆盖面，并将失业和工伤保险作为扩面的重点险种。值得一提的是，在“十四五”试点职业伤害保障制度的基础上，“十五五”规划纲要要求建立健全职业伤害保障制度，逐步迈向职业人群工伤保险全覆盖。
第二，人群扩面。“十五五”规划纲要将灵活就业人员、农民工、新就业形态人员作为扩面的重点人群，要求合理确定缴费基数，明晰用工方和平台企业缴费责任，提高他们的社保参保率。平台经济、灵活就业是数字经济时代人力资本配置的新形态，将这部分人群纳入社保体系，实质上是将投资于人覆盖到新兴就业形态，确保新型人力资本在创造经济价值的同时，也能获得与其劳动付出相对应的社会保障投资，使社保参保从“制度全覆盖”真正迈向“人员全覆盖”。
第三，基金可持续。“十五五”规划纲要提出“健全社会保险精算制度”“完善社保基金长效筹集、统筹调剂、保值增值和安全监管机制”“做优做强社会保障战略储备基金，继续划转国有资本充实社保基金”，这些是增强社保体系可持续性的新的重要举措。
第四，经办管理优化。在“十四五”基础上，“十五五”规划纲要要求优化全国统一的社保公共服务平台和经办管理服务，这将让社保“最后一公里”更加顺畅，让社保公共服务更加公平可及。通过数字化、标准化手段，提高制度效率，使每一个参保人都能便捷地获得应有的社会保障。
《金融时报》记者：“十五五”时期健全社会保障体系，您认为需要把握哪些重要关系？
郑伟：“十五五”时期健全社会保障体系，要在“以人民为中心”和“民生为大”等理念指引下，辩证把握三组重要关系。
第一，历史路径与改革创新的关系。社会保障是事关亿万群众的基础性制度安排，改革时要考虑我们是在原有路径基础上进行改革完善，而不是在一张白纸上重新描绘图画，因此应尽量保持社保制度框架稳定，让大家形成稳定预期。但同时，在新形势、新问题面前，也不能以路径依赖为由裹足不前、故步自封。如社保缴费基数下限可否放宽，以解决低收入群体缴费负担重的问题？灵活就业人员参加职工养老保险的缴费年限不足，退休时从职保转向居保，其20%的个人缴费可否全部转移？这些问题均存在讨论优化的空间。
第二，区域差异与“全国一盘棋”的关系。一方面，我国幅员辽阔，区域经济社会发展水平差异较大，社会保障水平存在区域差异无可厚非；另一方面，在新的历史发展阶段，社会保障作为一项基本公共服务制度，应坚持制度的统一性和规范性，坚持国家顶层设计，做到全国一盘棋。比如，当前城镇职工基本养老保险的征缴和待遇计发，均以本省全口径城镇单位就业人员平均工资为参数，下一步，可探索用全国指标而非本省指标作为参数，同时可探索从当前“全国统筹2.0版”走向全国统收统支的“全国统筹3.0版”。又如，当前城乡居民基础养老金区域差距大。下一步，可探索全国实施统一标准，即无论走到中国的东西南北，城乡居民基础养老金水平都是一样的，有条件愿意提高待遇的地区，可通过另行发放老龄津贴等方式实现。以上这些推进全国社保制度统一的改革探索具有两个明显的好处：一是有利于打破区域社保差异的羁绊，助力劳动力自由流动和全国统一大市场建设；二是有利于加强社保再分配调节，助力推进共同富裕。
第三，新就业形态与劳动者权益保障的关系。平台经济等新就业形态与传统就业形态相比具有特殊性，不宜把传统社保制度简单地套用给新就业群体。但新就业群体作为劳动者群体的重要组成部分，应当享有与其他劳动者相似的基本权益保障，不能因平台经济的特殊性而忽视他们的权益。近年推出的职业伤害保障试点，是辩证把握新就业形态与劳动者权益保障的一项具有示范意义的改革探索，既基于新就业形态特点提出了“按单计费、每单必保”的新模式，又在广义工伤保险制度框架下显著提升了新就业群体的职业伤害保障水平。下一步，要坚持明确“事实优先”的劳动关系认定原则，将“支配性劳动管理”作为劳动关系的判定标准，纠正企业强制普通劳动者注册个体工商户等规避用工责任的突出问题，为新就业群体提供更好的社会保障。2025年12月国务院向全国人大常委会所作的《国务院关于灵活就业和新就业形态劳动者权益保障工作情况的报告》提出，“研究完善促进灵活就业人员参加职工基本养老保险、职工基本医疗保险相关办法，完善缴费方式，探索由平台企业承担部分社会保险缴费责任的可行性，增强政策灵活性和包容性”，为进一步改革拓宽了思路。
