“十五五”规划纲要将“投资于人”摆在突出位置。社会服务业一头连着民生保障，一头连着居民消费（883434）和人的全面发展，既是公共服务体系的重要组成部分，也是服务业扩容提质和内需潜力释放的重要领域。
“社会服务业的发展水平是衡量社会进步和治理能力的重要标志，其核心导向是投资于人，持续提升人的综合素质和生活品质。”申万宏源（000166）证券研究所首席经济学家杨成长在接受《金融时报》记者采访时表示，当前我国社会服务业发展仍处于公共服务保障与市场化供给协同推进的过程中，部分领域公共属性与市场竞争属性的边界还有待进一步明晰，准入监管机制仍需进一步完善，社会资本参与的稳定预期和长期信心有待进一步增强。
社会服务业四大特征
社会服务业是保障社会整体福利水平的重要产业，涵盖教育、医疗、养老、文旅、体育（884258）等领域。杨成长表示，社会服务业与其他产业相比具备四大鲜明特征。
从需求端看，其以人的全生命周期（883436）为主线，提供从出生照护、教育培养、健康医疗到养老保障的全方位服务，发展的核心导向是投资于人，最终实现人的全面发展。从产业属性看，其具有保障性、托底性功能，是经济社会平稳运行的“稳定器”，需坚持以人为本、平衡效率与公平。从消费（883434）属性看，它是居民消费（883434）的重要组成部分，与拉动内需息息相关，但与居民多层次、多样化需求相比仍有较大缺口。从供给主体看，社会服务业往往由政府、社会和市场三方力量共同参与，形成多渠道供给局面。其中，教育、医疗、养老具有强公共性，而就业、住房、幼教等领域公共属性相对较弱，可不同程度引入市场力量，形成政府保障与市场供给互补格局。
世界银行2023年数据显示，我国经常性卫生支出占GDP比重为5.94%，美国同期为16.69%；我国政府教育支出占GDP比重为3.9%，美国2021年数据为5.4%。这直观反映出我国社会服务业的提升潜力。杨成长表示，虽然数据时点略有差距，这总体上反映出我国在医疗、教育等社会服务领域仍具有较大提升潜力，社会服务业发展空间广阔。
“‘十五五’时期，要把社会服务业放在投资于人、扩大内需和完善现代服务业体系的战略位置统筹推进，围绕人的生命周期（883436）优化服务供给结构，把公共属性和市场竞争属性分开，根据新业态的发展动态完善管理制度，增强政策连续性、稳定性和可预期性，引导民间资本进入社会服务业发展，推动形成政府保障基本、市场满足多元、社会力量广泛参与的多元发展格局。”杨成长说。
活力释放仍面临挑战
近年来，为了吸纳社会资本投入社会服务业，一系列政策陆续出台，我国多元化供给体系建设取得积极进展，但总体来看，我国社会服务业仍处于加快完善和深化发展的阶段，在发展理念、属性划分、市场环境、政策协同以及管理机制等方面仍存在一定不足，影响多元化供给机制作用的充分发挥。
例如，目前，社会上对于社会服务业发展认识还不够全面，个别地方没有意识到社会服务业在投资于人、拉动消费（883434）方面的重要作用，仍将其简单等同于民生保障领域，抓经济时偏重工业制造业，忽视养老、育幼、文化、健康等领域的巨大消费（883434）潜力，同时对民间资本参与的意义认识不足。“社会服务业的发展需要两条腿走路，一条腿是具有兜底性质的公共服务均等化，另一条腿是社会资金。政府保障基本，市场满足多元，两者并不是相互替代的关系，而是相互补充、协同发展的关系。”杨成长说。
社会服务业兼具公共服务属性和市场竞争属性，需要在保障基本公共服务平等可及的基础上，更好发挥市场机制作用。“但从实践情况看，由于部分领域配套实施细则仍在完善过程中，公益性与市场化之间的边界在一些环节还不够清晰。”杨成长特别提到，尤其对于哪些领域鼓励放开民营企业参与，如何推进民营企业与国有企业在社会服务业领域的公平竞争，如何完善政府与社会资本合作的多元供给机制等，部分地方仍处在探索完善阶段，社会资本尚未形成稳定政策预期。
全面激发发展活力
“推动社会服务业高质量发展，首要任务就是要转变发展理念。”杨成长表示，要转变发展理念，落实投资于人要求，各地要彻底扭转重工业、轻服务、重保障、轻产业的传统观念，充分认识到社会服务业既是重要的民生工程，也是潜力巨大的消费（883434）赛道和投资热点。要把社会服务业打造成既满足群众需求，又能拉动经济增长、推动产业升级的重要支柱产业，同时引导进入社会服务业的企业坚守健康性、人民性、公益性、基础性的价值导向。
科学划清社会服务业中公益性与市场化边界，是行业长期高质量发展的制度根基。杨成长建议，医疗领域明确公立医院（884301）兜底基本医疗，民办机构分普惠性与高端市场化管理；教育领域构建公办兜底、民办特色发展体系；文化体育（884258）领域强化政府公共服务保障，鼓励社会资本参与运营；养老与终身教育领域实行“公办兜底、民办扩容、全周期（883436）赋能”模式。
营造公平竞争环境也是关键举措。“政府要像重视招商引资一样重视民间资本进入社会服务业，构建优质营商环境，根据不同细分领域特点，研究出台可落地、可操作的实施细则，吸引社会资本进入社会服务业。”杨成长说。
谈及稳定预期，杨成长说，对于投资周期（883436）长、回报慢的社会服务业而言，稳定可预期的政策环境重于短期补贴优惠，只有让民营企业形成明确的发展预期，才能从根本上破解准入不敢入、投入不敢深、发展不敢远的困境。他建议，建立政策调整的沟通衔接机制，重大政策调整广泛听取企业意见、提前释放信号。同时，构建“成本可核算、价格可调整、收益可预期”的长效盈利模式，通过分层分级盈利体系、动态定价机制、稳定财政支持，实现社会效益与经营收益的平衡。
创新是打开发展空间的核心引擎。“随着消费（883434）需求持续升级和数字技术快速迭代，社会服务业各领域不再拘泥于传统单一功能，模式大创新、业态大融合的趋势将更加明显，未来有望成为创新最活跃的产业领域之一。”杨成长表示，以养老产业为例，未来养老产业发展要迎合银发经济新趋势，从传统基本生活起居照料，转向养老、医疗、康养、生态旅游一体化的智慧化综合服务新业态。
