国研视点
核心观点：
准确把握好我国土地市场构建的历史规律，坚持历史逻辑；准确把握好我国土地市场构建的原理方法，创新理论逻辑；准确把握好我国土地市场构建的合理操作，重视实践逻辑。
党的十八大以来，习近平总书记高度重视坚持和发展马克思主义政治经济学工作，明确要求提炼和总结我国经济发展实践的规律性成果，把实践经验上升为系统化的经济学说，不断开拓当代马克思主义经济学新境界。改革开放后我国的土地大市场构建是一个重大现实难题，难能可贵的是全国城市改革发展在这方面已实现突破。总的看，从1987年起我国对城镇土地大市场构建的探索、建立和完善来之不易和成功有效，其实践是有历史性、科学性、合理性和开创性的，可基于坚持和发展马克思主义政治经济学，从思想理论操作上进行深入提炼并从历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑上进行完整解释。对此要完整准确把握，以指导新的改革实践。
准确把握好我国土地市场构建的历史规律，坚持历史逻辑
从历史考察看，新中国成立后，我国土地市场的构建有特殊性，需要力求符合历史规律。在全国城镇土地大市场的构建上，是有三个社会进步内在要求的。一是把新中国成立直到改革开放初期的社会情况作为起点，把坚持和发展马克思主义政治经济学作为原则，把实行社会主义土地公有制作为基础，深入把握对整个土地市场建设影响深远的制度理想和长期不变的制度根基。
二是把依法构建全国统一、开放、竞争、高效的土地市场作为标准，把改革开放后的有领导有组织有规范地正式构建土地市场作为突破口，把科学构建具有先进性的社会主义土地市场、在改革中把激励机制搞对和大幅提升土地资源配置效率（招引高效率经营主体并充分发挥其在现代化经济增长中的积极作用）又增进土地利益分配公平（让获得土地使用权的人支付合理足够代价及实行分类保供）作为要求，大力推进由国家、政府和集体在土地市场建构中发挥积极作用以加强基础设施建设及完善公共服务、由个人及家庭和单位通过市场竞争交易分配和使用土地以创造新增加值，以及在个人及家庭和单位之间建立对土地使用的排他性以获得收益保证等。
三是把与时俱进更好保障国家经济建设、粮食安全和社会发展的用地需要、控制土地成本和提高土地流转效率及土地利用率作为目标，把激励勤劳创新致富、打破“平均分配”“大锅饭”、加强耕地保护和处理好政府与市场关系等作为任务，把着力化解我国新时代土地市场构建的主要矛盾及矛盾的主要方面作为重点，不断完善全国土地市场体系建设。
从历史逻辑分析，我国城镇土地大市场构建的基本思路符合历史规律。从马克思主义基本原理的角度看，这项改革后形成的新土地制度体系与以前相比，不是完全推倒重来或“改旗易帜”，而是坚持“守正创新”及“大量推进理论创新、实践创新、制度创新、文化创新以及其他各方面创新”，做到了既有重大变化、适应改革开放以后的时代变化需要不断改革调整，又有所不变、在坚守新中国成立后确立的基本政治经济制度及社会发展理想等方面一脉相承。
一方面，其改革是为了解决现实重大问题。主要是与时俱进抢抓我国在改革开放后出现的国内外发展机遇，及时有效保障工业化、城市化和其他国家经济建设中的新土地供应、提升土地资源配置效率并处理好土地利益关系。在改革后的新土地制度体系中，对城市土地全民所有制进行完善，对农村土地集体所有制进行改变，对土地权利及转移制度进行创新，改变了城镇土地使用制度和配置体制，在土地资源配置中引入了市场机制，并建立了相关的土地利用规划和用途管制、收购储备、开发整理、土地金融制度等，创建了“新体制土地”及“新方式土地”，实现全国城镇土地大市场从无到有、有效运行并在现代化经济增长中发挥重要作用。
另一方面，其改革不是“改旗易帜”。在改革后的新土地制度体系中，坚守了中国共产党的领导和走社会主义道路，把土地作为生产资料并实行社会主义公有制，把土地制度作为调节生产关系及社会关系的基础工具，贯彻“社会主义公有制消灭人剥削人的制度，实行各尽所能、按劳分配的原则”，坚持和发展劳动价值论及价值规律在经济中发挥调节作用的理论，处理好土地要素和劳动要素在收入分配中的关系，推动将土地成本及土地要素的收入分配降到最低、提高劳动者收入及劳动要素的收入分配，努力“建成繁荣幸福的社会主义社会”。
准确把握好我国土地市场构建的原理方法，创新理论逻辑
从理论考察分析，改革开放以来，我国土地市场的构建具有复杂性，需要注重科学合理先进。在全国城镇土地大市场的构建上，是有四个原理方法应完善创新的。一是在土地市场建立上拓展关联因素，创新理论框架，把改革土地资源配置体制并处理好土地利益关系作为关键。它以新中国成立和土地公有制为背景，考虑土地作为准公共物品的特殊性，在改革中联系过去、现在和未来，重视人的差异、地的差异、产权的差异和市场的差异等，从改革土地使用制度入手，完善城市土地公有制并改变相关农村土地的集体公有制，由国家牵头组织改革土地资源配置体制，推动构建全国统一、开放竞争、有效高效的土地市场，更好保障国家经济建设、粮食安全和社会发展的用地需要。
二是在土地产权改革上实行“特定两权分离”，更好发挥政府作用，组织招引高效率经营的社会个体并充分发挥其在现代化增长中的作用，鼓励勤劳创新致富，推动土地公有制的完善并发挥比较优势。这一权是排他性有限期个体土地使用权（城镇国有土地使用权及其收益和处分权，交易产生、由个体所有），是可流转的新产权及市场交易对象。另一权是土地的外部性处理权，即土地使用的排他性设置、排他性个体选定及剩余权（政府行使、由国家及社会所有），它不流转。具体由国家在征地补偿后对新的土地所有权进行拆分并将新产权的界定和流转合二为一，构建全国统一的一级土地市场，并在此基础上发展二级土地市场等。
三是在土地资源配置上区分两种体制，明确其运行逻辑和所产生的土地权利有本质不同，推动土地市场的公平竞争并保护新土地产权竞买方的合理权益。这一种体制是对土地由国家及集体进行行政分配及行政安排，实行土地无偿使用、封闭管理、坚持公平共享，按行政逻辑运行，其个体土地权利的性质为“国家制造的所有权”或“由国家分配的土地权利”。另一种体制是对土地在国家及政府依法组织管理下由市场配置及竞争交易，实行土地有偿使用、开放竞争、坚持优胜劣汰，按市场逻辑运行，其个体土地权利的性质为“交易产生的所有权”或“从市场买的土地权利”。
四是在土地交易价格形成上遵循价值规律，强调地价由凝结在土地供给中的人的劳动（包括周边土地基础设施建设及公共服务改善的劳动积累或成本分摊）和市场供求关系决定，并由国家进行宏观调控和分类管理，着力降低土地成本及对土地要素的收入分配、提升产业就业发展竞争力和增加劳动收入及对劳动要素的收入分配。在实际运行中，具体地价主要采取招拍挂及协议出让方式确定，其中交易底价为成本价格，主要反映凝结在土地供给中的人的劳动投入积累（直接成本等），而实际交易价格与交易底价的差额主要反映市场供求关系的稀缺性并由国家进行调控管理。
从理论逻辑分析，我国城镇土地大市场构建的总体设计是科学合理的。从现代经济学的角度看，它来源于土地资源的稀缺性和土地作为准公共物品的特殊性，以及由国家牵头组织推动土地资源优化配置。土地的所有权具有复杂性，设立所有权的目的在于处理人与人的关系，方式是设置排他性使用权和处理与这种权利有关的外部性。由于土地有准公共物品性质，土地的所有权实际上由“个体土地使用权”和“土地使用的外部性处理权”构成，前者为使用土地的人所有，后者为与土地使用有关的人所有。
一方面，在理论框架上，我国土地大市场的构建涉及土地所有权制度变革。对公有土地的所有权进行改革完善，要拓展关联因素，重视人地差异及市场差异等，首先应处理好使用土地者的个体利益和与土地使用有关的其他个体利益的关系。这二者之间是存在矛盾冲突的，难以由政府代表国家或社会清晰界定新土地产权然后政府从经济活动中退出、做到既提升效率（将土地资源优先配置给土地经营效率最高的人）又增进公平（让获得土地使用权的人支付合理足够代价及实行分类保供）。在城市土地改革中，由于实施了土地有偿有限期使用制度并建立国家统一规范的城镇土地一级市场，土地的所有权演变为由“排他性有限期个体土地使用权”和“土地使用的排他性设置、排他性个体选定及剩余权”构成，前者为新土地使用者所有，权利的性质和内容是“交易产生的所有权”；后者为与土地使用有关的人或社会所有及由国家控制、县以上政府等具体代表行使，权利的性质和内容是“土地使用的外部性处理权”，包括土地利用规划及用途管制、土地利益调控、土地金融服务、基础设施建设和公共服务改善等。
另一方面，在实践操作中，我国土地大市场的构建现实问题很多。对公有土地配置体制进行改革，要适应社会需求，推动效率提升，切实保障公平，有效破解难题。从城市土地改革的过程看，国家从改革土地使用制度入手，实行新老划断，建立土地资源配置新体制及相应运行机制，新土地使用者享有对特定土地的“排他性有限期个体使用权”的所有权，它来源于市场竞争交易“买”而不是由政府行政体制“分”，是由国家立法规范、政府组织管理服务与公开市场交易共同形成的，是一种很稀缺的新土地产权，在整体上是“交易先于产权”或者“交易是新产权界定的必要组成部分”，较好地解决了新土地产权给谁不给谁及其成本价格如何确定等难题。改革后，国家加强了对城市地价的管理调控，因为城市地价其实是对城市基础设施建设及公共服务改善的外部性成本与相关的排他性使用土地供应的稀缺性程度的某种反映。这项改革转变土地使用和配置体制，发挥高效率经营个体作用，实现经营性土地使用的外部性内部化，重塑了个人与社会的关系。
准确把握好我国土地市场构建的合理操作，重视实践逻辑
从实践考察分析，在改革开放中，我国土地市场构建有具体性，需要强调统筹有效操作。在全国城镇土地大市场的构建上，是有四个操作关键需深入考虑的。一是由国家牵头改革，党和政府加强领导组织推动，农村集体组织参与协调，借鉴香港土地市场构建的经验教训，着力建设全国统一的一级土地市场，在此基础上发展二级土地市场等。它不同于主张先清晰界定产权然后再发展市场交易的一般思路，改变了“产权界定→自由流转”的二分改革法，富有智慧而且快速。
二是在政府部门组织推动下，对我国城市土地改革前后的土地所有权进行重新划分和归类管理。它把新中国成立以后的土地所有权按照所有权的性质和国家的控制角色划分为“国家制造的所有权”（老土地所有权）和“交易产生的所有权”（新土地所有权）两种类型，把新中国成立初期的农民个体所有权和现行的农村集体所有权以及城市改革以前的国家所有权都归属于“国家制造的所有权”，而不是“交易产生的所有权”；把城市土地改革以后经过土地出让形成的“城镇国有土地使用权”归属于“交易产生的所有权”，即新土地获得者及使用者依法享有对特定城镇国有土地的“排他性有限期个体土地使用权”的所有权；当然，城市土地改革以后，除了形成“城镇国有土地使用权”外，还形成“土地使用的外部性处理权”，即“土地使用的排他性设置、排他性个体选定及剩余权”，由国家或社会所有及政府依法代表行使。
三是着重推进有组织的土地集中，按“老人老办法”（政府行政安排又与时俱进）原则，由地方政府代表国家实行土地公征及补偿安置。它解决新土地来源问题，对抗“土地私有化”，保护劳动者利益，符合“帕累托优化”。
四是着重推进企业化的土地经营，按照“新人新体制”（开放竞争交易及分类保供）原则，在对土地进行整理规范和规划分类后，对新用地者供地实行招标、拍卖、挂牌及协议出让及转让。它推动城镇面貌快速改善，促进工业化快速发展，使土地资源配置效率显著提升。
从实践逻辑分析，我国城镇土地大市场构建的主要做法有实践推广价值。从马克思主义方法论的角度看，这项改革的过程是从“摸着石头过河”逐步转向顶层设计、全面推广和不断完善的，在改革中坚持了改革和法治相统一、破和立的辩证统一、改革和开放相统一、中央研究决策部署和各部门各地区各单位贯彻落实的统一，有力解决改革开放后全国各地加快工业化发展、城镇化建设及大规模农业剩余劳动力转移就业创业安居等过程中的新土地供给来源与土地资源优化配置的突出矛盾问题，调动各方面的积极性特别是地方政府具体组织操作的积极性。
一方面，其改革方案实行新老划断，兼顾个人、集体、单位、国家的利益，重视破解土地所有者及使用者之间的相对独立利益不平衡。主要是对依法组织征地、对土地开发整理规划规范、合理出让土地等进行统筹考虑，同时用新体制建立的收益来弥补老办法调整的成本，既有利于“新人”用地、引入“新人新体制”、促进创新创业，又惠及“老人”退地、实行“老人老办法”、坚持公平共享，还考虑了“其他人”的合理利益及积极参与，特别是相关基础设施建设和公共服务改善及就业社保改善等的资金筹集使用，由国家牵头改革和党和政府加强领导组织管理规范。
另一方面，其改革操作的最重要主体是县级以上地方政府，迄今全国设2846个县级行政区及333个地级行政区和4个直辖市等。主要是这些政府部门的政策贯彻落实能力和综合解决难题（特别是化解“老人”退地矛盾纠纷和推进土地使用从分散细碎转向优化布局集约节约）的能力较强，由其负责具体组织协调建立运行一级土地市场及发展二级土地市场等，有利于国家进行集中统一管理，而不同地方之间又有激烈的竞争关系，是一种较好的市场构建组织管理运行架构。
（作者系国务院发展研究中心农村经济研究部二级巡视员、研究员）
