【大河财立方消息】6月10日，洛阳市人民政府办公室印发《洛阳市低效用地再开发实施方案(试行)》。
试点实施范围为洛阳市城市区(含偃师区、孟津区)。实施对象为城镇与乡村中布局散乱、利用低效、用途不合理、建筑危旧、设施落后的低效建设用地，具体包括低效工业用地、低效物流仓储用地、低效商业服务业用地、低效居住用地和其他低效用地。
方案提到，支持通过不良资产收购处置、重组、市场化债转股等方式盘活闲置低效土地。
探索土地置换。探索集体建设用地之间、国有建设用地之间、集体建设用地与国有建设用地之间，按照“面积相近或价值相当、双方自愿、凭证置换”原则进行置换，置换方案经市人民政府批准后实施，依法办理登记。
鼓励利用低效用地因地制宜地增加公共空间的数量和规模，完善公共空间布局，提升公共空间的服务辐射范围和服务品质。
鼓励低效用地再开发为教育、医疗、养老等公共服务设施。
鼓励利用存量低效土地、房产发展国家鼓励的产业。允许以5年为限，享受不改变用地主体和规划条件的过渡期支持政策。
洛阳市低效用地再开发实施方案(试行)
为加快盘活低效用地，提高要素配置效率，提升自然资源节约集约利用水平，依据《中华人民共和国土地管理法》、自然资源部《关于扩大深化低效用地再开发试点工作的通知》(自然资发〔2025〕83号)、河南省自然资源厅、住房和城乡建设厅《关于加快推进城镇低效用地再开发促进城市更新的通知》(豫自然资规〔2025〕4号)等规定，结合我市实际，制定本方案。
一、总体要求
(一)指导思想
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大精神，以国土空间规划为统领，以政策创新为支撑，建立全流程低效用地再开发体系，推动土地要素保障从增量依赖向存量挖潜转变，助力我市经济社会高质量发展。
(二)工作原则
1.坚持底线思维、守正创新。严格落实国土空间规划管控要求，严守红线底线，坚持“分类试点、全面探索、封闭运行、结果可控”的前提下，探索创新低效用地再开发的政策机制。
2.坚持资源配置市场化，更好的发挥政府引导作用。强化政府在空间统筹、结构优化、资金平衡、组织推动等方面的作用，坚持公平公开，激发市场活力。
3.坚持补齐短板、统筹发展。坚持把盘活的土地资源更多地用于补齐基础设施、公共服务设施、生态环境短板，改善城乡人居环境，保障产业项目落地和转型升级。
4.坚持公开透明、规范运作。强化项目全过程公开透明，维护市场公平公正。健全平等协商机制，充分尊重权利人意愿，妥善处理群众诉求。
5.坚持突出重点、统筹推进。聚焦重点任务、关键环节和突出问题，鼓励各城市区结合实际开展差别化试点探索，科学把握节奏，稳妥有序推进。
(三)主要目标
通过探索创新和试点改革，建立可复制推广的低效用地再开发政策体系和制度机制，推动我市实现内涵式、集约型、绿色化高质量发展。
二、实施范围及对象
试点实施范围为城市区(含偃师区、孟津区)。实施对象为城镇与乡村地区中布局散乱、利用低效、用途不合理、建筑危旧、设施落后的低效建设用地。列入低效用地再开发范围的应权属清晰、不存在争议。批而未供土地和闲置土地不列入低效用地再开发范围。
具体分类为：低效工业用地、低效物流仓储用地、低效商业服务业用地、低效居住用地和其他低效用地。认定标准按《河南省低效用地认定标准(试行)》执行。
三、工作措施
(一)加强规划统领
坚持以规划为引领，落实国土空间规划管控要求，全面摸清查实城市区低效用地底数现状；低效用地上图入库，编制低效用地再开发规划(和城市更新规划合并)。
1.夯实数据基础。摸清各类低效用地的现状、空间分布、面积规模、权属关系等信息，分类建立台账，形成全市低效用地数据库，经省自然资源厅审核同意后报自然资源部备案。
2.编制规划。以国土空间规划为引领，统筹优化空间布局，低效用地再开发规划与城市更新规划合并编制。
3.落实再开发实施单元。各城市区要统筹片区功能，结合实施需要、权属关系明确再开发单元用地边界。
4.制定年度实施计划。各城市区结合国民经济和社会发展年度计划，制定年度实施计划及项目清单，明确盘活路径和顺序。
(二)强化政策支撑
坚持以需求为导向，结合我市实际，研究制定相关配套政策，保障低效用地再开发各项工作有规可依。
5.强化政府主导作用。以政府储备为主推进的再开发项目，以“统一规划、统一储备、统一供应”推动实施。鼓励社会资本通过公开竞争参与。对于无法单独出具规划条件的边角地、夹心地、插花地，或难以独立开发的零星建设用地，单宗用地面积原则上不超过3亩且累计不超过再开发项目用地总面积10%的，可与相邻产业地块一并出具规划条件，以协议出让方式供应给相邻产业项目(商品住宅除外)。
6.推动混合利用。鼓励进行土地混合使用和复合利用，土地用途可按建筑面积占比确定的用途分别确定，主用途可按建筑面积占比确定，也可依据功能的重要性确定，使用年限分别设定，但不得超过对应用途最高出让年期，出让地价按不同用途土地分项评估后确定。对资金投入大、见效周期长、片区统筹因素多、公共和市政设施建设量大的特定再开发区域，可以合理组合多种用途混合利用，实行组合包供应，供应给同一权利人进行开发利用。具备分割条件的可分层分区设权并办理登记。
7.鼓励多种主体参与再开发。构建“政府-权利主体-市场”多元主体互动机制，通过政府主导、市场主体参与、混合主体共同再开发等多种形式实施。支持通过不良资产收购处置、重组、市场化债转股等方式盘活闲置低效土地。鼓励原土地使用权人自主开展低效用地再开发，法律规定不可改变土地用途或改变土地用途应当由政府收回的除外。
8.探索土地置换。探索集体建设用地之间、国有建设用地之间、集体建设用地与国有建设用地之间，按照“面积相近或价值相当、双方自愿、凭证置换”原则进行置换，置换方案经市人民政府批准后实施，依法办理登记。
9.优化公共空间格局。鼓励利用低效用地因地制宜地增加公共空间的数量和规模，完善公共空间布局，提升公共空间的服务辐射范围和服务品质。鼓励低效用地再开发为教育、医疗、养老等公共服务设施。
10.鼓励利用存量低效土地、房产发展国家鼓励的产业。允许以5年为限，享受不改变用地主体和规划条件的过渡期支持政策。
过渡期起算具体时间由区政府认定为准。过渡期满办理协议出让时，企业无法一次性补缴土地出让价款的，经市、区(孟津、偃师)政府集体研究同意的，可自出让合同或补充协议签订之日起两年内缴清，但首次缴纳比例不低于50%。
11.实行倒逼机制。实行差别化政策，对符合退出条件的低效用地，不再享受用地等相关优惠政策。探索建立自然资源、生态环境、市场监管、税务等多部门联合考评和处置机制，运用综合手段引导企业加快转型升级或有序退出低效用地。
12.完善产业用地配套，促进共享公用。鼓励盘活低效用地集中建设配套服务设施，提升综合服务水平。鼓励产业园区内集中建设商业服务业、公寓、宿舍以及公共管理与公共服务等综合设施及生态环境基础设施，促进共享共用。
13.引导产业用地增容。鼓励低效工业企业依法依规通过提高开发强度、增加建筑容量、开发地下空间、建多层标准化厂房、实施“零增地”技改等方式增容提质，在符合规划、不改变用地性质的前提下,提高容积率的,不再补交土地价款。
14.强化农村闲置低效用地盘活。推进农村闲置建设用地盘活，鼓励采用租赁、作价出资(入股)等方式流转闲置农村集体建设用地使用权。依托现有国有建设用地使用权交易平台，适时依法开展农村集体经营性建设用地使用权交易工作。保障乡村发展用地需求，符合产业准入和规划管控的零散建设用地，按照分类管理原则，可按规定合理设定供地条件，以单宗或者多宗整体供应，依规进行不动产登记。
(三)妥善处置遗留问题
15.推动历史遗留问题化解。对第二次全国土地调查和第三次全国国土调查均调查认定为建设用地的，在符合规划用途前提下，允许按建设用地办理土地征收等手续，按现行《中华人民共和国土地管理法》规定落实征地补偿安置，完善用地手续；对其地上建筑物、构筑物，不符合规划要求、违反《中华人民共和国城乡规划法》相关规定的，依法依规予以处置。探索处于抵押、查封状态的低效用地再开发机制，通过还款、协商、追缴、置换等方式处理债务纠纷问题，推进抵押和查封问题的化解。运用“府院联动”机制化解涉法涉诉低效用地退出问题。对于非企业原因导致的历史遗留问题，按照“尊重历史、实事求是、依法处理”的原则，以满足公共利益需求为前提，妥善运用司法处置、协商收回、市场转让等措施，在法律和政策空间内寻求合适途径。
四、工作步骤
(一)上图入库(2026年6月30日前)
以现有国土调查成果和低效用地数据为基础，摸清各城市区低效用地的分布和现状，划定低效用地单元，梳理确定低效用地再开发的地块；调查了解土地权利人意愿，提出初步处置建议并形成项目再开发实施计划。将拟列入改造开发范围的低效用地标注在遥感影像图、地籍图和国土空间规划图上，建立全市低效用地数据库并进行动态更新，夯实管理基础。
(二)规划编制(2026年8月30日前)
根据各城市区核对后的低效用地数据库，和城市更新规划合并编制低效用地再开发试点规划。
(三)推进实施(2026年9月1日—2026年12月30日)
各城市区围绕目标定位，根据拟定的处置方案，全面开展清理处置，达成处置意向，集中攻坚，确保盘活处置到位。
(四)中期评估(2027年1月1日—2027年1月31日)
由市政府组织各城市区及市直部门，认真总结低效用地再开发试点工作经验，完善工作机制，梳理再开发典型案例，为开展低效用地再开发工作提供可借鉴、可复制、可推广、可操作的做法。
(五)巩固总结(2027年7月1日—2027年9月30日)
市自然资源和规划局会同相关部门总结试点成果，完善固化相关政策和经验做法，建立健全低效用地再开发长效机制，推进全市节约集约用地水平不断提升。
五、推进措施
(一)组织保障
成立低效用地再开发试点工作推进机制，市政府分管负责同志任召集人，各城市区政府、各相关委局为成员单位。各城市区人民政府、开发区管委会是低效用地再开发试点工作的责任主体，负责辖区内各类低效用地再开发工作。
(二)资金保障
将符合条件的改造项目纳入国民经济和社会发展年度计划，积极争取纳入省政府专项计划或项目清单，争取专项资金支持。试点过程中相关摸底调查、专项规划编制等前期基础工作费用由市财政保障。
(三)激励约束措施
强化激励约束，对低效用地再开发成效显著的城市区，予以通报表扬、用地计划指标倾斜等激励；对工作推进不力、进展缓慢的城市区，采取约谈、限批新增建设用地指标等约束措施，充分调动各方积极性。
(四)宣传引导措施
要加强经验推广，及时总结各城市区在低效用地再开发中具有推广价值的典型案例和成功经验，通过召开现场会、经验交流会等形式，组织学习借鉴，推广可复制、可操作的有效做法，营造比学赶超氛围。
本方案自印发之日起施行，有效期至2027年9月30日。《洛阳市人民政府办公室关于印发洛阳市开发区低效用地严格管控和盘活利用激励措施的通知》(洛政办〔2024〕6号)同时废止。
