当前我国城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段，房地产（881153）行业也逐步从增量为主迈入增存并重时期，部分城市已经进入存量时代，盘活存量土地、存量商品房等资产，已不再是地方工作的“选择题”，而是助力城市高质量发展的“必答题”。近几年，盘活存量资产相关顶层设计持续落位，各部委加快落实完善政策体系，地方政府也积极落地执行，因地制宜出台配套政策，盘活存量资产的力度不断加大。
在存量资源、资产中，存量土地、存量商品房等与房地产（881153）密切相关，近期《城市更新“十五五”规划》发布，明确要“激活城市存量资源潜力”，提出要“更大力度支持盘活存量土地”，中指研究院系统梳理相关政策及案例，并形成系列报告，本文聚焦存量土地盘活，供政府及各类市场主体参考。
中央部署：盘活存量资产上升至战略层面，存量土地是重点盘活方向之一
表：中央针对盘活存量土地的相关部署
早在2016年，中央就曾多次强调要推进城镇低效用地再开发，“十三五”规划《纲要》提出“有序推进城镇低效用地再开发”；2020年在《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》中明确“鼓励盘活存量建设用地”；2022年5月，国务院办公厅印发《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》，这一纲领性文件落地，首次从国家层面对盘活存量资产进行了系统性部署，明确了盘活存量资产的三大重点领域及存量资产的七大盘活方式，其中明确将“闲置土地”列为存量资产盘活的重点领域之一。
2024年以来，更多"盘活存量"举措落地，中央进一步明确盘活存量土地政策方向，更具系统性的政策体系逐步形成。具体来看，2024年7月，二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》明确提出“盘活存量土地和低效用地”；9月中央政治局会议提出“支持盘活存量闲置土地”；12月，中央经济工作会议强调“合理控制新增房地产（881153）用地供应，盘活存量用地和商办用房，推进处置存量商品房工作”；同月，国务院办公厅优化完善地方政府专项债券管理机制，明确允许专项债券用于土地储备，标志着土储专项债的重启发行，同时明确11个地区1进行专项债“自审自发”试点。
111个试点区地区：北京市、上海市、江苏省、浙江省（含宁波市）、安徽省、福建省（含厦门市）、山东省（含青岛市）、湖南省、广东省（含深圳市）、四川省、河北雄安新区（885744）
2026年“十五五”规划《纲要》发布，“盘活利用存量资源”单独成节，中央系统性部署相关工作，指出“完善并购、破产、置换等政策，盘活用好低效用地、闲置房产、存量基础设施。……深化扩大低效用地再开发试点，完善促进盘活存量用地的规划管控、土地供应和税费政策，加快发展建设用地二级市场。推进土地混合开发、空间复合利用和土地用途依法合理转换，完善工商业用地使用权续期法律法规，依法稳妥推进续期工作”；《城市更新“十五五”规划》中明确“更大力度支持盘活存量土地”，从规范空间复合利用、鼓励多主体合作改造、优化不动产登记服务三方面提出政策方向。“十五五”期间，盘活存量土地的重要性进一步提高，推进节奏有望加快。
部委落实：各部委从配套政策、资金支持等方面加大支持力度
图：各部委盘活存量土地主要政策脉络
2024年以来，多部委持续落地盘活存量土地配套政策，为地方明确盘活路径并提供资金支持。
104号文明确了三个方面18条举措处置闲置存量土地。2024年6月，自然资源部、国家发改委印发《关于处置闲置存量土地政策措施的通知》（自然资发〔2024〕104号，简称104号文），明确了处置闲置存量土地的范围及基本要求，明确适用于2024年3月31日之前供应，尚未开工及已开工未竣工的房地产（881153）用地，提出三大方面18项措施处置闲置存量土地，三方面内容包括鼓励企业优化开发（如合理调规）、促进市场流通转让（如规范分割开发或转让）、支持政府收回收购（如以合理价格收购、给予税收政策支持），为地方政府处置闲置存量土地提供指导；同月，自然资源部发布《关于进一步加强规划土地政策支持老旧小区改造更新工作的通知》，明确老旧小区及周边边角地、夹心地、插花地等零星用地，应优先用于增加公共空间、公共服务设施和基础设施；11月，自然资源部发布《自然资源部关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》，明确积极运用地方政府专项债券资金，加大收回收购存量闲置土地力度，为各地收回收购存量土地拓展了资金来源。
2025年3月，自然资源部、财政部印发《关于做好运用地方政府专项债券支持土地储备有关工作的通知》，确立专项债券收回收购闲置存量土地的流程框架，细化资金使用主体、审核流程、收益平衡等相关规定，加快地方发行专项债券收回收购闲置存量土地；4月，自然资源部印发《关于扩大深化低效用地再开发试点工作的通知》，指出"合理引导混合利用和用途转换"，建立土地混合开发利用和用途转换的正负面清单、规模控制比例和分割转让要求，明确在符合国土空间规划前提下，工业、物流仓储和研发用地转换，以及商服用地内部细分地类转换，可不改变用地主体和规划条件，为地方存量土地规划调整、实行用途转换提供指引；12月，自然资源部、住建部印发《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》，指出利用存量土地发展国家支持产业、行业的，可享受一定年期内不改变用地主体和规划条件的过渡期政策，原则上过渡期不超5年，并指出可在维护相关方合法权益、保障安全、不影响远期规划实施的前提下，制定空闲建设用地（不含临时用地）的临时利用规则，明确期限及到期恢复措施。
2026年3月，自然资源部、国家林业（884004）和草原局印发《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》，指出“统筹存量和增量建设用地促进内涵式发展”，并提出各省（区、市）要建立健全新增建设用地与存量建设用地盘活挂钩机制，年度新增城乡建设用地原则上不得超过盘活存量土地面积；随后自然资源部在例行新闻发布会解读该文件，再次强调“重点用好存量资源‘精供优供’”，新增建设用地与存量建设用地盘活挂钩，为各地定下硬性指标，进一步明确盘活存量土地的重要性，同时也指出用好存量土地是后续城市发展的重要路径；4月，财政部扩大地方政府专项债券项目“自审自发”试点范围至14个省市2，有助于扩围省份专项债券发行提速，也将助推收购存量土地相关专项债券加速发行。
2 北京市、上海市、江苏省、浙江省（含宁波市）、安徽省、福建省（含厦门市）、山东省（含青岛市）、湖南省、广东省（含深圳市）、四川省、河北省（由雄安新区（885744）扩至全省）、江西省、湖北省、重庆市。
地方落地执行：多种方式盘活存量土地，取得积极进展
近些年，各地存量土地盘活的相关实施细则加速落地并取得了积极进展，据报道，截至2025年底，“十四五”期间我国已经有187万亩低效用地和600万亩的闲置土地得到再开发。分地区来看，多个省市取得了良好成效：江苏披露“十四五”以来，全省累计实施低效用地再开发90万亩，全省处置批而未供土地107万亩、闲置土地19万亩；海南披露“十四五”时期，累计摸排闲置土地22.33万亩，已处置16.03万亩；山东“十四五”以来，处置批而未供土地232.3万亩、闲置土地28.1万亩，单位GDP建设用地使用面积累计下降20.4%。
表：部分省市盘活存量土地进展
地方政府在存量土地盘活过程中，配套政策包括提升市场流动性、土地调规、收回收购、零星土地利用、使用权续期等方面。
图：地方层面盘活存量土地相关政策方向
1. 提升二级市场流动性
当前充分运用市场机制盘活存量土地是重要的方式之一，多地已经落地相关政策，提升土地在二级市场的流动性，实现市场化盘活的目的。
如苏南重点城市在《要素市场化配置综合改革试点实施方案》中提出“完善资不抵债涉诉企业土地资产的司法拍卖流程，合理设置竞拍准入条件，引导社会资本参与盘活存量土地资源”；重庆指出“建立土地二级市场转移预告登记制度，探索工业项目分割登记转让”；佛山（883403）明确，对剩余用而未尽且具备独立用地条件的，允许分割宗地，通过二级市场转让或住房收储再出让的方式盘活利用。
从部分地区落地案例来看，如上海探索节余土地分割转让，正泰电气园区总占地约1010亩，开发建设约800亩，剩余约210亩未开发，在当地政府支持下对未开发土地进行节余土地分割，引入新的合作主体；
无锡建立土地二级市场转让预告登记机制，支持未达25%开发投资总额的工业用地先行办理转让预告登记，通过提前明确土地未来的产权归属，在2026年2月办结了本地首笔工业用地转让预告登记业务，帮助总投资30亿元的飞燕火箭智能建造基地项目落地江阴。
表：部分地区通过二级市场盘活存量土地案例
2. 土地调规（土地用途转换）
伴随着城市发展阶段变化，一些存量土地的原规划用途难以满足当前市场所需，部分城市探索存量土地调规或用途转换，如天津支持有地类型合理转换，指出用地性质属于商业服务业用地的、公共管理与公共服务用地的，允许在二级类或三级类（中类或小类）之间相互合理转换，用地性质属于商业服务业用地的，允许转换为公共管理与公共服务用地；广州明确在缺乏住房保障且商品住宅去化周期（883436）小于12个月的行政区或板块，支持企事业单位已供应未开工的自有商服用地，允许建设宿舍型保障性租赁住房。重庆明确允许有条件的存量商业办公用地功能性质合理转换、置换。
在各地实际落地项目中，原土地所有权人不变，调整存量土地规划后再开发是其中重要的方式之一，该方式将原土地规划调整为更加适应市场需求的业态，实现更为高效的开发利用，北京、杭州、合肥等多个城市均有项目落地，如北京大钟寺广场项目，2019年中坤广场重组改造更名为大钟寺广场，其上部为办公楼下部为商业街，大钟寺公司于2026年5月补缴7846万元土地出让金，将土地性质调整为商务金融用地；杭州“适庐”项目，产权人杭州城投于2026年初补缴2700万元土地出让金，将项目土地性质由划拨调整为出让商业用地。
表：部分地区通过土地调规盘活存量土地案例
3. 收回收购闲置存量土地
根据中指研究不完全统计，截至5月末，全国各地公示拟使用专项债收回收购存量闲置土地的数量超6000宗，总面积超3.16亿平方米，总金额超8000亿元，其中已经发行、将发行的专项债约3860亿元，占比47.8%，其中2026年以来发行专项债券约816亿元，对比来看，同期地方新增专项债发行规模约1.5万亿元，其中用于收回收购闲置存量土地的专项债仅占5.4%。专项债“自审自发”试点地区发行节奏更快，试点扩围后，预计相关专项债券发行有望加速，加快存量土地盘活。
收回收购存量土地后，多地采取调规重新出让（即“收调供”）方式盘活，目前已有多个典型项目落地，一线城市均有涉及，武汉“收调供”地块已超30宗。今年5月深圳龙岗地块顺利出让，该地块为2017年世茂集团（HK0813）以近240亿元摘得，2022年项目停工；2025年7月，龙岗区政府以68亿元收储该地块及地上建筑物，在政府收储后调整该地块规划，用地性质由纯商业用地调整为“二类居住用地+商业用地+城市道路用地”，项目容积率由4.17调降为3.26，2026年5月，该地块由华润置地（HK1109）以70.45亿元底价摘得。
图：一线城市“收调供”典型案例
另外，多地支持或鼓励通过非货币补偿方式协商收回土地、协议置换等方式处置存量土地，如为企业持有的其他存量用地增加建筑容量、或将原土地置换为等价值的土地等。
4. 零星土地利用
在城市更新过程中，不免在完整项目周边出现面积小、形态不规则，无法单独成宗供地、也不具备单独按常规指标开发的存量土地，各地多从优化零星用地利用着手，结合城市更新盘活存量土地。
天津在《城市更新条例》中，鼓励依法整合利用边角地、夹心地、插花地等零散用地，优先增加绿地、开敞空间、建设基础设施和公共服务设施等公益性项目；广西指出“积极拓展存量用地空间，保障公共服务用地供给”“推进存量土地和空间的临时利用”，也支持零星用地优先用于基础设施和公共服务设施建设。
典型案例来看，成都双桥子立交桥，桥下空间一度利用率低，存在车辆乱停、杂物乱堆等问题，周边社区则缺少篮球场等运动场地，成都市公园城市建设管理局累计在双桥子立交桥下完成2.7万平方米绿化景观提升，并同步招标建设了面积1800平方米的篮球公园，于2022年5月建成开放；六安近年来共梳理出71个可利用零星边角地块，总面积约1386亩，先后建成六安市姚李路以东生态停车场、八公山路与解放路交叉口口袋公园、明珠幼儿园等30多个高品质公共服务设施，充分填补城市公共服务空白。
表：部分地区零星用地盘活案例
5. 工商业用地使用权续期
近年来多地落地政策探索工商业用地使用权续期，今年广州出台最具系统性的续期政策，从项目提出续期申请的时间、续期条件、续期年限与出让金计收标准等方面均进行了明确的规定，如明确商服用地投资强度达标项目续期可享7折优惠，一次续期最长20年。（详见：土地如何续期？一线城市给出答案）对企业而言，用地使用权续期，能够有效提升资产估值，有助于修复资产负债表，也可提升企业持续投入经营的预期。
此前，多地通过项目试点探索使用权续期，如北京顺义区天柱路11号院项目，创新协议租赁供地新模式，采用国有土地租赁方式配置土地使用权，合理设定租赁年限结构与租金标准，该项目于2026年3月完成续期，租赁年限5年，租金为231万元/年；株洲，株春雅公司于1993年取得262亩国有工业用地30年的使用权，2023年土地将到期，株洲市相关职能部门与企业充分沟通协商，采用工业用地弹性供应政策计算续期定价，最终株春雅公司续期10年使用权，缴纳2502万元。
表：部分地区工商业用地续期案例
2022年以来，盘活存量资产逐步形成中央顶层设计明确方向-部委落实完善政策-地方实操执行的政策体系，战略地位不断提升，盘活存量土地的政策也不断完善，形成了促进市场流通转让、土地混合开发及用途转换、收回收购闲置土地等盘活路径，其中土地储备专项债券重启，为地方盘活存量土地提供了更大支持。各地同步依托土地二级市场交易、“收调供”处置、专项债券收储、土地置换等多元模式扎实推进盘活工作。当前存量土地盘活逐步进入落地提速、不断显效的实操阶段，成为推动土地节约集约利用、助力城市有机更新、支撑区域高质量发展的关键举措之一。
预计未来政策体系将持续迭代优化，有望通过健全土地二级市场机制、细化土地混合开发与用途转换实施细则、强化规划保障与金融支撑、优化审批流程等举措，持续打通盘活难点、完善实操路径。另外，城市房地产（881153）管理法修订在即，有望完善工商业用地使用权续期等内容，为存量土地规范化盘活提供坚实的法治依据。
