2026年，全国新一轮农信社深化改革迈入第五个年头。
历经数年顶层架构搭建、高风险机构出清、资本补充与机制重塑，本轮改革节奏迎来调整。相较于前几年省级联社改制、省级农商行（884252）组建集中落地的态势，2026年上半年，全国农信改革呈现省级机构改革整体放缓、市县层级改革持续推进的鲜明特征。与此同时，2020年首批落地的中小银行专项债迎来还本节点，刚性财务成本全面显现。叠加分步改革推进周期（883436）拉长带来的治理过渡期等问题，改革隐性成本攀升。
省级机构改革放缓分步改革持续推进
甘肃农信系统机构层面改革在今年上半年快速推进完成。在今年年初获批筹建后，甘肃农商银行在今年3月获批开业。事实上，此前，甘肃在模式选择上更倾向于改革为农商联合银行（UBSI），并被写入2023年甘肃省政府工作报告。此后两年，该省政府工作报告未再提及农商联合银行（UBSI）筹建，改革重心转向风险化解与基础夯实——2024年聚焦“稳妥推进农合机构改革，加快解决中小金融机构历史遗留问题”；2025年进一步明确“压茬推进不良资产清收处置，完成高风险机构退高任务”。随着甘肃农商银行成立，对辖内小法人机构的吸收合并工作也在1个月内推进完成：省级农商银行成立时，该行首批整合了66家机构；2026年4月启动第二批25家机构并入工作后，完成对原83家农信机构和8家村镇银行的吸收合并。
除了甘肃外，有3个省份正在为省联社(省级农信机构)改革做着准备。
在今年的宁夏回族自治区政府工作报告中，“完成全区农商银行统一法人改革”被列为年度重点工作之一。本轮农信社改革前，宁夏在2008年已完成了省联社改革，黄河农商银行即是由原宁夏回族自治区联社和银川市联社合并组建而成，在此基础上，该行通过投资入股和垂直管理联结19家拥有独立法人地位的县市农信机构，在全国率先探索了“金融持股公司”模式。今年4月，宁夏黄河农商银行召开了2026年第二次临时股东会，会议审议及通报事项中包含了关于审议该行吸收合并19家县市农商行（884252）的议案以及关于审议19家县市农商行（884252）股东持有的股权转换为该行股份的议案，这意味着宁夏全区统法工作已在正式推进。根据公开信息，市县农信机构也相继召开临时股东会，审议被黄河农商银行吸收合并及后续解散的相关事宜。
云南和黑龙江也在为省级农商银行新设合并作准备。今年初，云南省联社和省内122家农商银行、农信社发布联合公告称，已分别审议通过了以新设合并方式组建“云南农村商业银行股份有限公司”的相关事项并形成决议。这让云南成为今年首个明确农信改革方向的省份。此前，云南农信系统已在积极推进州(市)法人农商银行组建工作，迪庆、怒江、德宏农商银行在2022年至2024年揭牌开业。今年5月，黑龙江也在省联社官网公布了首批27家涉改机构(包括24家农信机构和3家村镇银行)。而在今年的新年贺词中，黑龙江省联社强调，将“以省级农商银行组建为契机，聚焦主责主业，强化改革创新”。
随着黑龙江深化农信社改革方式基本确定，东北地区三省份农信社改革都已在推进，并且均采取了分批推进方式。此前，辽宁省深化农信社改革在机构层面已完成。而在2025年获批成立后，吉林农商银行对辖内法人机构吸收合并工作仍在持续——今年初，经吉林省金融监管局批复，吉林农商银行进一步吸收合并省内8家农商银行及48家村镇银行。此外，农行对吉林农信9家机构的承接工作也在近期收尾，被承接网点相关业务及数据已实施迁移，客户的账户、资金及数据同步被迁移到农行系统。省联社改革后仍在推进对辖内机构吸收合并的还有河南。今年4月底，河南省人民政府办公厅印发《推动2026年第二季度经济持续向好若干政策措施》，其中提到，“扎实推动第三批农村合作金融机构改革”。6月，金融监管总局披露的机构设立情况也侧面认证了河南农商银行对第三批农合机构的吸收合并进展。
另外，还有多个省份在逐步完善“省级农商联合银行（UBSI）+市县法人”的双层架构。随着眉山、泸州等6市在4月获批地市统一法人改革，四川成为全国首个实现全域市级统一法人全覆盖的省份。近1个月内，毕节、黔西南、六盘水3家市级农商银行获批筹建，这意味着，在去年底省级农商联合银行（UBSI）正式开业后，贵州省内市州统一法人改革也正式拉开序幕。近日，广西农商联合银行（UBSI）获批通过认购、受让等方式，“上参下”入股辖内6家农信机构。根据公开信息，江西、山西农信系统的“上参下”改革工作，近年来也在持续推进中。
直面改革成本做好前置规划
任何改革都是有成本的。而自今年开始，有一项改革成本会更加凸显。
2020年，国务院金融委发布《中小银行深化改革和补充资本工作方案》，启动中小银行改革化险专项工作，并要求“组织制定合理利用专项债券补充中小银行资本金的风险化解方案”；2020年7月1日，国务院常务会议正式推出中小银行专项债工具，用于定向支持中小银行补充一级资本。从具体发行情况看，中小银行专项债多为10年期债券；付息方式为在债券存续期内，按约定利率每年(或半年)支付利息，同时，一般设置5年宽限期，第6年到第10年分期偿还本金。这就意味着，从今年起，2020年及之后发行中小银行专项债的地方，将开始有还本压力。
根据中国债券信息网披露，2020年，有两个省份发行了用于补充辖内农信机构一级资本的中小银行专项债——广东发行规模为100亿元，通过广东粤财投资控股有限公司间接入股，向4家农信机构注资补充资本金；广西在2020年合计发行118亿元中小银行专项债，共用于辖内21家中小银行补充资本，其中包括18家农信机构。
实际操作中，中小银行专项债的还本付息压力实际由被注资机构承担。在由地方金控公司间接入股注资情况下，银行分红、股权市场化转让收入将由金控归集后上缴财政偿债专户。2020年广西在发行中小银行专项债的同时，创新了转股协议存款的注资模式，这种情况下，受注资的农信机构按照专项债的付息还本节奏，向地方财政支付存款利息、从第6年起逐年归还本金。《金融时报》记者还注意到，前3年(2020年到2022年)发行的中小银行专项债，其年化利率多在3%以上。综合来看，这一部分资金成本对于银行机构而言并不低，特别是对于合计发行规模较大的辽宁、甘肃、内蒙古、河南等省份，除了从高质量发展角度推进改革和完善机制外，还须提前做好测算、再融资等计划，保证按时还本付息。近年来，地方政府专项债券“自审自发”试点工作逐步推进，存量专项债还本付息更密切关系着未来地方政府专项债的发行情况和成本。
除了这一机构需要直接面对的成本外，本轮农信社改革中特有的另一项隐性成本，也被行业逐渐看到。
可以看到，选择全省统一法人或农商联合银行（UBSI）改革模式的不少省份都采取了分步改革的方式。这一方式的初衷是适配省内县域机构分散、体量庞大、区域差异大的特点，缓释短期改革压力、平稳化解历史风险，相较于一步到位的统一法人改革，其一次性负担更轻。但分步改革的固有短板在基层治理中也较突出。一是或存在战线长、周期（883436）久特征，让辖内机构长期处于新旧体制交替、双重管理并行的状态，省、市、县机构之间权责边界模糊，旧监管体系逐步弱化，新统一管控体系尚未落地，可能形成对基层业务推进、合规经营情况的管理空窗期或责任盲区，这可能进一步导致还未被纳入实际改革过程的机构或网点陷入业务相对停滞、治理相对弱化的局面。二是管理或监管时效可能存在滞后。改革过渡期内省级机构重心较多聚焦顶层架构搭建、重点机构整合与批量不良处置，对基层机构的末梢管理逐渐弱化；属地监管部门面对体制调整、权责变动的复杂局面，也可能难以实现业务全流程穿透式监管。对此，上海金融与发展实验室执行主任、招联首席经济学家董希淼在谈及农信社改革推进节奏时表示，仍在改革和未改革的农信系统应前置性地规划、把控改革节奏，最好能在决策初期就完成充分的可行性论证与路径选择，做到“先立后破、分步到位”，避免管理和监管盲区，并注意防范次生风险。
