开栏的话
今年6月25日，是第36个全国土地日。40年前的这一天，《中华人民共和国土地管理法》正式颁布。四十载风雨兼程，这部法律塑造了中国特色土地管理制度的基本框架，也见证了我国从计划经济向社会主义市场经济转型的历史进程。特别是党的十八大以来，在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，土地管理改革实践和法治建设如鸟之两翼、车之两轮，共同推动经济社会高质量发展取得新成效。
纪念，不仅仅是对过往成就的总结，更是对未来改革的期待。特开设“谈田说地看改革”专栏，梳理土地管理法颁布40年来的改革历程，以期推动全社会一起“珍惜每一寸土地促进高质量发展”。
土地，万物之本，文明之源。
当第36个全国土地日遇上土地管理法颁布40周年，这份纪念注定不平凡。
40载寒暑更迭，改革先试先行，立法跟进护航，土地管理在时代发展中留下了深刻而坚实的印记。
改革脉搏的法律回响
1987年，深圳会堂，座无虚席，新中国首次土地使用权公开拍卖在此敲响“第一槌”，土地有偿使用制度改革序幕拉开。
1988年，湖北监利，周老嘴镇，编号“001”的基本农田保护牌在田埂上竖起，全国第一块基本农田保护区由此诞生。
2015年，浙江德清，一本编号“经集用(2015)第00000001号”证书，见证农村集体经营性建设用地入市“第一宗”。
一个个历史场景，串联起一个时代之问：一部诞生于40年前的法律，如何回应改革律动、推动发展进程？
40年来，土地管理法先后三次修正、一次修订，每一次都是改革与法治关系的校准，更是时代赓续前行的注脚。
改革破冰，立法跟进。
20世纪80年代，城乡建设规模扩张乱占滥用耕地，多头分散管理的土地管理体制，已难以适应发展需求。
切实保护耕地，抓紧土地立法，决定成立国家土地管理局……1986年3月21日，中共中央、国务院印发《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》作出一系列改革部署。同年6月25日土地管理法颁布，以法律形式确认了全国土地和城乡地政统一管理的体制，推动土地管理步入法治轨道。由此，一个专门管理土地的新机构应运而生，这场改革从结束城乡土地分散管理开始。
改革提速，法律修正。
作为土地使用权有偿转让试点，深圳于1987年在全国率先敲响国有土地公开拍卖“第一槌”，直接促成法律上的重大突破：全国人大修改了宪法、土地管理法，取消了土地不准出租的条款，明确“土地的使用权可以依照法律的规定转让”“国家依法实行国有土地有偿使用制度”。
寥寥数语，为土地有偿使用扫清法律障碍，也为改革从试点走向全国奠定了法治基础。从此，土地无偿、无流动、无期限的时代结束，土地资源作为生产要素进入市场，土地有偿使用制度改革启幕。
全面修法，引领改革。
20世纪90年代后期，耕地保护再次面临十分严峻的形势。中央决定，在冻结非农建设占用耕地的一年时间里，完成土地管理法全面修订。1998年机构改革，国土资源部成立，土地管理法迎来首次全面修订。
“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。”1998年修订的土地管理法首次以立法形式确认这一基本国策，并合理划分中央和地方的土地管理职权，建立了以耕地保护为核心的土地用途管制制度，以及耕地总量动态平衡、占补平衡、基本农田特殊保护等耕地保护制度。
这次修订，为世界上最严格的耕地保护制度确定了框架体系，也为改革持续深化框定了边界。
法治回应，维护权益。
时至21世纪，一些地方出现耕地被大量占用、被征地农民利益受到损害等问题。2001年至2002年国家分两批在19个城市部署征地制度改革试点，探索完善征地补偿、安置及其相关程序制度，切实保护被征地农民合法权益。
2004年，宪法修正案回应被征地农民权利诉求，将土地“征用”改为“征收或者征用并给予补偿”。同年，土地管理法随之进行第三次修正，并将其他条款中的“征用”改为“征收”，突出尊重物权、保护物权的价值导向，体现对公民合法土地权益的保障。
改革深化，于法有据。
党的十八届三中全会之后，农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作稳步推进。2015年2月，全国人大授权国务院在33个试点县(市、区)暂时调整实施土地管理法、城市房地产管理法有关条款，为改革主动“开窗”，拉开了“新土改”的大幕。
改革续力，为法治完善积累实践经验。
试点期间，33个试点地区大胆探索、勇于创新，形成了一些可复制、可推广、利修法的制度性成果。
2019年土地管理法修正及时将改革成功经验上升为法律条款，实现七项突破：破除集体经营性建设用地入市法律障碍、改革土地征收制度、完善宅基地制度、为“多规合一”预留法律空间、基本农田上升为永久基本农田、划分中央和地方土地审批权限、土地督察制度入法。可以说，这次修法集改革之大成，至今依然在为改革纵深推进和高质量发展全方位护航。
四次修法，一条轨迹。改革与法治“双轮驱动”，为土地资源支撑经济社会发展注入了强大动能。
在法治轨道上深化改革
筚路蓝缕，以启山林。
“十四五”收官，发展成果可见可感：
截至2024年年底，耕地面积19.4亿亩，比2020年增加2800万亩，耕地数量、质量、生态“三位一体”保护格局逐步形成，为粮食连年丰产提供了基础支撑。
“多规合一”国土空间规划体系基本形成，省、市、县各级总体规划全部批复实施，“三区三线”划定成果分解落地，形成国土空间开发保护“一张蓝图”。
全国累计处置闲置土地500多万亩，完成低效用地再开发171万亩，单位GDP使用建设用地面积累计下降19.36%，高出15%的预期目标4.36个百分点。
每一组数据、每一项成果，背后都是改革与法治同向发力的结果。
土地管理法颁布实施以来，土地使用制度改革全面铺开，逐渐构建起以公有制为基础，以保护耕地和节约用地为主线，以有偿使用、产权保护和用途管制为主要内容的中国特色土地管理制度体系。
土地有偿使用制度逐步健全与完善，推动着土地市场化配置改革日益深入。从商业用地“招拍挂”到工业和经营性用地全面“招拍挂”，从工业用地一次性出让50年到弹性出让，从土地计划管理到国务院下放用地审批权，从土地一级市场到土地二级市场、城乡统一的建设用地市场……可以说，每一步都是土地市场化配置的深化，都体现了政府在优化土地配置上的主动求变，也展现了市场在土地资源配置中由基础性作用到决定性作用的变化。
确权登记制度的不断健全，为土地市场的有序健康发展提供了强大支撑。从土地管理法明确“依法登记”，到2007年物权法从法律层面确立不动产统一登记制度；从2017年年底不动产登记“四统一”改革目标如期实现，到2025年3月1日《不动产登记暂行条例》正式施行，我国不动产登记从分散到统一，从房地一体拓展到水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等各类自然资源确权登记，取得了历史性进展、发生了历史性变革。
随着“多规合一”改革的不断深化，“五级三类四体系”的国土空间规划体系走向成熟，“全国纲要统领—各级总体规划落地—详细规划传导实施—相关专项规划协同”的传导治理链条逐渐形成。一个主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局正在加快构建，推动规划蓝图逐步走向现实图景。
破藩篱是改革之活力，守底线是法治之定力。
40年来，土地管理法历经修改但有两个根本点始终未变：一个是土地公有制之下的城乡土地统一管理体制；另一个是基本国策之下最严格的耕地保护制度。
粮安天下，地为根本。1986年土地管理法诞生之初，就首次明确将节约用地、保护耕地理念法定化。1998年的全面修订，更是以耕地保护为核心，确立了一系列重要的法律制度，至今依然保持了“最严格”的基调。
从1994年“谁来养活中国”之问到党的十八大以来“中国饭碗越端越稳”，从耕地面积止减回增到量质并重布局优化，耕地保护与节约用地、“多规合一”、用途管制、要素保障、生态修复等诸多领域改革系统推进，形成一批制度性成果。耕地红线从“千万不能突破”到“党政同责、终身追责”，从改革完善占补平衡制度到完善法治体系建设，从遏制耕地“非农化”“非粮化”到有序推动耕地下山林果上山，从严格执法督察到全链条智慧监管，耕地数量、质量、生态“三位一体”保护在改革深化中有了“长牙齿”的硬措施。
节约集约大战略，从始至终不动摇。党的十八大以来，规划统筹、盘活存量、优化增量、市场配置、政策激励、示范引领、技术推广……一揽子改革举措，有力保障经济发展行稳致远。特别是“十四五”时期，以“做优增量、盘活存量”为核心，提供妥善处置闲置土地的政策工具箱，活用地方政府专项债券收储闲置地，开展低效用地再开发试点等，节约集约用地既有效避免了占用耕地，又推动绿色发展全面转型。
督察制度的创新设立与发展，更是在监督地方政府依法管地用地、维护土地管理秩序等方面发挥了重要作用。从单一的土地督察拓展到自然资源督察，从2019年土地督察写入土地管理法到2026年自然资源督察写入生态环境法典，督察聚焦耕地保护与用地管理、国土空间规划实施、生态保护修复、法律法规执行等重点领域，一体化推进土地、矿产、海洋、林草等全要素督察，并依托信息化、智能化建设平台不断提升督察效能，以更好适应国家治理现代化要求。
改革于法有据，立法推动改革。
党的十八大以来，除土地管理法及其实施条例全面修订之外，其他与土地相关的法律法规也在不断修订与完善。黑土地保护法、粮食安全保障法相继实施，永久基本农田保护红线管理办法和城镇开发边界管理试行办法协同实施，既吸纳了耕地保护和节约用地的改革成果，也推动着改革进一步深化。
守正创新，法治续航。改革的深化，法治的健全，推动统筹发展与保护的国土空间治理能力不断提升。
改革与法治共绘丹青
栉风沐雨，玉汝于成。
山城，重庆。以自然资源管理和国土空间规划“一张图”统筹耕林空间试点为契机，编制耕地保护和国土绿化空间专项规划，系统性重构国土空间治理协同框架下的耕地保护新路径。
江苏，南京。全省首份国土空间规划许可意见出炉，从多个部门跑公章到一个公章管到底，办事环节精简2/3，报件材料压缩1/2，空间治理逻辑再优化。
海南，定安县，雷鸣镇红花村。首个集国有土地、集体土地、采矿权于一体的饮用天然矿泉水自然资源资产组合供应项目挂牌成交，为绿色发展开拓空间。
“十五五”开局，众多改革新实践，更加振奋人心。
历史的车轮，从不等待犹豫者。以土地资源为载体，自然资源领域改革深化步伐从未怠慢。
改革系统性越强，发展保障效能越大。
自然资源部组建以来，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，站在生态文明建设和国家治理体系和治理能力现代化的战略高度推进系统集成改革，推动国土空间治理整体性重构：
从山水林田湖草沙生命共同体视角，全面深化最严格的耕地保护制度和节约用地制度，构建从山顶到海洋的保护治理大格局，依托“天、空、地、网”一体化立体感知网络，持续优化执法和督察工作机制，用最严格制度最严密法治，以良法善治统筹高质量发展和高质量保护。
全面推进土地产权制度改革，探索开展自然资源资产管理及其生态产品价值实现路径，聚焦住有所居、确权登记、发展致富等问题，持续提升群众的获得感、幸福感、安全感。
探索建立健全国土空间规划许可制度，建立规划动态维护机制,完善联动审批机制，改进征地工作，完善耕地占补平衡机制，临时用地接续使用,统筹存量和增量建设用地促进内涵式发展……一系列集成创新举措，正依托“一张图”系统性重构自然资源要素保障和国土空间治理体系。
“十五五”开局之年，改革持续纵深拓展：“一张图”建设开启一场数智化变革，国土空间规划管理改革创新走向深入，耕地布局优化质量提升持续推进，自然资源资产组合供应与市场化配置迎来新突破。
“一张图”上，耕地和永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界可精准查询、实时感知、动态监管、智能预警，规划统筹解决地类冲突、空间重叠问题；耕地保护应用场景有效串联调查、规划、用地、执法、督察等全链条业务，推动土地全周期数字化智慧监管。与之相关联，联动审批智能化精准掌控，“优化增量、盘活存量”更智慧更高效，为高质量发展持续增添后劲。
改革向前推进一步，法治就跟进一步。
我国基本形成以宪法为统领，以民法典等民事基本法律为基础，以土地管理法等专门法律为主体，以土地管理法实施条例、基本农田保护条例、《不动产登记暂行条例》等行政法规为细化，以及地方性法规、政府规章为补充的土地管理法律法规制度体系。
今年3月，十四届全国人大四次会议通过了生态环境法典和国家发展规划法，全面推进美丽中国建设、加快推进人与自然和谐共生的现代化有了更加坚实有力的法治保障。即将出台的耕地保护和质量提升法，正在推进的国土空间规划立法等，作为自然资源法治体系的重要组成部分，都将成为改革与发展的坚实法治后盾。
从山顶到海洋的保护治理大格局下，最严格的土地管理制度逐渐融入国土空间治理“一盘棋”，“珍惜每一寸土地”在更成熟的法治体系中与时俱进。
纪念历史，是为了更好地创造历史。“十五五”开局，大地为卷，改革与法治共绘丹青的宏大叙事，仍在续写，且更值得期待。
