金融供给侧结构性改革正经历从“量的扩张”到“质的跃升”的转变。“十四五”时期解决的是“有没有”的问题，“十五五”时期转向解决“好不好”的问题。这一转换要求金融供给从粗放式、同质化转向精细化、差异化，从被动响应需求转向主动引领和创造有效需求，从单一信贷中介功能转向综合金融服务生态构建。
“十五五”时期是我国全面建设社会主义现代化国家的关键阶段，金融供给侧结构性改革作为金融强国建设的内在主线，需要在新的历史方位下实现从“量的扩张”到“质的跃升”的转变。面向新征程，如何把握改革逻辑、破解实体经济服务难题、深化资本市场功能重塑、统筹开放与安全，事关金融高质量发展全局。
演进逻辑与时代方位
从政策演进脉络看，“十四五”以来我国金融供给侧结构性改革持续推进，在防范化解重大金融风险、优化融资结构、完善金融监管体系等方面取得阶段性成效，高风险金融资产规模从60多万亿元降至21万亿元左右，金融风险明显下降。
进入“十五五”时期，改革面临新的约束条件：新质生产力培育对金融服务的适配性提出更高要求，科技创新具有高投入、长周期（883436）、高风险的特点，与传统银行信贷追求稳定收益和低风险的偏好形成结构性矛盾；人口结构深度转型使养老金融需求急剧上升，而长期资金供给不足、产品体系不健全的瓶颈日益凸显；全球金融格局加速重塑，地缘经济对抗升至全球首要风险，金融制裁与货币博弈常态化，要求金融供给侧结构性改革必须具备国际视野和安全底线。
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》(以下简称《纲要》)明确提出“坚持防风险、强监管、促高质量发展，加快建设中国特色现代金融体系”，这三者是一个有机统一的整体。防风险是金融工作的永恒主题和底线要求，金融的本质是经营风险，但风险一旦失控，就会从微观领域蔓延为系统性危机。强监管是防风险的根本保障，“十五五”期间应做到“长牙带刺”、有棱有角，将所有金融活动都纳入监管视野。促进高质量发展是最终目的，金融是国民经济的血脉，血脉畅通，经济才能健康发展。在实际工作中实现动态平衡，核心在于坚持系统观念，在发展中化解风险，在化解风险中积蓄发展动能；强化制度约束，通过完善中央银行制度、健全宏观审慎管理框架，形成从风险识别、预警到处置的完整闭环；增强政策协同，货币政策、财政政策、产业政策、监管政策协同发力，避免各自为政、政策叠加或相互抵消。
从理论再定位的视角审视，金融供给侧结构性改革正经历从“量的扩张”到“质的跃升”的转变。“十四五”时期解决的是“有没有”的问题，“十五五”时期转向解决“好不好”的问题。这一转换要求金融供给从粗放式、同质化转向精细化、差异化，从被动响应需求转向主动引领和创造有效需求，从单一信贷中介功能转向综合金融服务生态构建。金融不再仅仅是资金的搬运工，而应成为价值发现的引导者、风险管理的守护者和创新生态的培育者。
三大核心任务
“十五五”时期深化金融供给侧结构性改革，聚焦科创金融、绿色金融与民生金融三大核心任务精准发力。这一划分基于金融供给的功能维度：科创金融涵盖科技金融与数字金融，以技术赋能和资本支持双轮驱动新质生产力培育；绿色金融聚焦“双碳”目标下的资源配置转型；民生金融整合普惠金融与养老金融，回应人口结构变化中的社会公平与长期保障需求。三者分别对应创新引领、可持续发展和共同富裕三大国家战略，构成金融供给侧结构性改革的完整功能闭环。
在科创金融领域，关键在于构建适配新质生产力的全生命周期（883436）融资体系，并以数字技术重构金融服务模式。科技创新从基础研究到成果转化再到产业化，各阶段风险特征和资金需求差异显著。基础研究阶段具有极强的正外部性，需要政府引导基金支持；成果转化阶段面临“死亡之谷”，需要风险投资介入；产业化阶段则需要银行信贷、债券融资、上市融资等多元化工（850102）具组合。《纲要》提出“构建同科技创新相适应的科技金融体制，完善长期资本投早、投小、投长期、投硬科技支持政策”，这要求大力发展多元股权融资，壮大“耐心资本”，用好科技创新再贷款等结构性货币政策工具，发挥撬动和引导作用。高质量建设债券市场“科技板”，发挥国家创业投资引导基金、国家级并购基金作用，形成覆盖科创企业全生命周期（883436）的金融支持体系。
数字金融作为科创金融的底层支撑，正在重塑金融服务供给方式。《纲要》提出“建设安全高效的金融基础设施”。金融机构应积极参与国家算力枢纽节点建设，推动算力资源集约化、绿色化发展。以大语言模型为代表的生成式人工智能（885728）正在深刻改变金融知识生产和服务交付方式，应重点突破智能风控、智能投顾等关键领域算法瓶颈，确保金融算法的公平性、透明性和可解释性。在数据要素（886041）方面，应在依法合规前提下深化数据资源开发利用，探索数据要素（886041）市场化配置机制。数字金融与科技金融的深度融合，将形成“技术赋能资本、资本反哺创新”的良性循环。
在绿色金融领域，难点在于标准统一和转型风险。我国绿色信贷、绿色债券规模已居全球前列，但绿色分类标准、环境信息披露规则尚未完全统一，容易导致“洗绿”风险。高碳行业向低碳转型过程中，可能形成“转型风险”。《纲要》提出“丰富绿色金融产品和服务，有序推进碳金融产品和衍生工具创新，健全金融机构绿色金融考核评价体系”，这意味着改革方向已从单纯扩大绿色融资规模，转向建立全链条、标准化的绿色金融体系。破题之策是加快构建全国统一的绿色金融标准体系，丰富转型金融工具，强制要求金融机构和重点企业进行环境信息披露。将“单位国内生产总值二氧化碳排放降低17%”纳入“十五五”时期主要预期目标，标志着发展约束机制从能耗总量约束全面转向碳强度约束，为绿色低碳发展提供了刚性指引。
在民生金融领域，要应对人口结构转型的金融回应，平衡商业可持续与社会公平。普惠金融面临商业可持续性与服务覆盖面的矛盾，中小微企业、农户、新市民等群体往往缺乏抵押物、信用记录不完整。关键路径是严格中小金融机构准入标准和监管要求，引导其立足本地、专注主业、深耕普惠，充分利用数字技术降低获客成本和风控成本，完善政府性融资担保体系。《纲要》提出“扩大消费（883434）领域金融供给”，要求金融机构创新消费（883434）信贷产品，优化消费（883434）金融服务基础设施。养老金融的瓶颈在于长期资金供给不足和产品体系不健全，我国养老保险体系第三支柱发展滞后，居民缺乏长期养老资产的积累渠道。破局之道是完善支持中长期资金入市的政策体系，鼓励金融机构开发长期养老理财产品，打通养老金、保险资金、企业年金等进入资本市场的渠道，让长期资金匹配长期资产。普惠金融与养老金融的协同推进，体现了金融服务共同富裕、回应民生关切的本质要求。
关键机制创新
实现上述核心任务，离不开关键机制创新与政策突破。首要任务是提升直接融资比重、重塑多层次资本市场功能。我国仍以间接融资为主，直接融资占比偏低，且私募股权、风险投资的退出渠道不够通畅，长期资金在入市时面临考核周期（883436）短、投资限制多、风险管理工具不足等问题。《纲要》提出“持续深化资本市场投融资综合改革，增强资本市场制度包容性、适应性，提高直接融资比重”，这要求构建多元化的融资体系，发展多元股权融资，加快多层次债券市场建设，稳步发展期货、衍生品和资产证券化，为不同类型、不同生命周期（883436）的企业提供差异化、全周期（883436）的融资服务。制度安排应适应中长期资金入市的需求，完善长周期（883436）考核机制，丰富风险管理工具，让保险资金、养老金、企业年金等“愿意来、留得住、投得好”。“增强资本市场制度包容性、适应性”意味着要为红筹企业、未盈利科创企业、新业态企业提供更加灵活的上市和交易安排，培育一流投资银行和一流投资机构。同时加强交易监管，严厉打击市场操纵、内幕交易等违法行为，强化信息披露，完善投资者保护机制。
政策性金融工具的精准化与市场化协同是另一重要机制创新。2026年新设8000亿元新型政策性金融工具，执行效果需要动态评估。若执行良好，应总结可复制经验；若存在堵点，需深入剖析项目筛选标准、资金拨付效率、与商业银行协同机制等方面的卡点。政策性金融工具既要发挥“四两拨千斤”的撬动作用，又要避免对市场化融资的挤出效应。《纲要》提出“完善结构性货币政策工具体系”，未来结构性工具将更加注重精准滴灌和效果评估。
数字技术赋能下的金融基础设施与风控体系升级是“十五五”时期最具新意的机制创新方向。《纲要》提出“建设安全高效的金融基础设施”，这不仅是技术升级，更是金融治理范式的变革。在算力支撑方面，金融机构应积极参与国家算力枢纽节点建设，推动算力资源集约化、绿色化发展，降低中小金融机构的算力获取成本；在算法治理方面，以大语言模型为代表的生成式人工智能（885728）正在深刻改变金融知识生产和服务交付方式，应重点突破智能风控、智能投顾等关键领域算法瓶颈，确保金融算法的公平性、透明性和可解释性，防止算法歧视和“黑箱”操作；在数据要素（886041）方面，应在依法合规前提下深化数据资源开发利用，探索数据要素（886041）市场化配置机制，积极参与国家数据基础制度建设；在风控体系方面，应充分利用人工智能（885728）、大数据、区块链（885757）等技术，构建“实时监测—智能预警—自动处置”的智慧监管框架。运用知识图谱技术识别关联企业风险传染路径，利用机器学习模型预测中小金融机构风险暴露概率，通过区块链（885757）技术实现跨境资金流动的可追溯。监管科技的应用将大幅提升监管效能，实现从“事后处置”向“事前预警”的转变。《纲要》强调“建立覆盖全面的宏观审慎管理体系”，数字技术正是实现这一目标的底层支撑。
改革的国际维度
金融高水平开放与金融安全统筹构成供给侧结构性改革的国际维度。加快建设上海国际金融中心，要在跨境投融资、金融产品创新、国际规则对接等方面走在前列，成为全球金融资源配置的重要节点。金融基础设施的全国统一性与上海国际金融中心的国际化窗口定位是功能互补的关系，全国统一的支付清算、征信、统计体系保障金融运行稳健高效，上海的先行先试则为全国金融改革探索路径、积累经验。
全球金融治理参与中的中国角色与制度性话语权同样需要提升。《纲要》提出“推进全球经济金融治理改革”“积极提出人工智能（885728）、数字经济（885976）、绿色低碳等新兴领域国际规则的中国方案”，这要求我国从国际规则的接受者转变为制定者，在数字货币（885866）、绿色金融标准、跨境数据流动等新兴领域争取制度性话语权。维护以世界贸易组织为核心的多边贸易体制，全面深入参与世界贸易组织改革，坚决反对保护主义、滥施关税等做法。扩大面向全球的高标准自由贸易区网络，高质量实施区域全面经济伙伴关系协定并推动扩员和审议进程，推动中国—东盟自贸区3.0版落地实施。强化国际宏观经济政策协调，推动二十国集团发挥国际经济合作主要论坛作用，推动扩大金砖国家、上海合作组织等合作机制影响力。积极参与亚太经合组织合作、推进亚太自由贸易区建设，在开放中不断锤炼风险防控能力，才能真正建成与我国经济实力相匹配的金融强国。
路径与展望
面向“十五五”时期，深化金融供给侧结构性改革需要在法治保障、央地协同、动态评估三个维度同步发力。在完善金融法治与监管协同框架方面，《纲要》提出“制定金融法，依法将所有金融活动纳入监管”，金融法的推出将为金融强国建设夯实制度基石。建议加快金融法立法进程，明确各类金融活动的法律边界和监管责任；建立货币政策、财政政策、产业政策、监管政策的常态化协调机制，避免政策叠加或相互抵消；强化央地金融监管协同，健全金融消费（883434）者权益保护机制，严厉打击非法金融活动。探索“沙盒监管”、触发式监管等新型监管方式，激发企业创新动力，在鼓励创新与防范风险之间取得平衡。加快推动重要立法修法工作，进一步规范监管执法，通过完善法律法规和监管编撰，规范金融机构行为，维护金融市场秩序。
在建立金融供给侧结构性改革成效的动态评估与反馈机制方面，建议构建涵盖金融资源配置效率、服务实体经济质效、风险防控能力、国际竞争力等多维评估指标体系；引入第三方评估机构，对结构性货币政策工具、政策性金融工具、资本市场改革等重大措施进行独立效果评估；建立“评估—反馈—调整”的闭环机制，根据评估结果及时调整政策方向和力度。《纲要》提出“建立健全评估反馈机制，对规划实施效果进行动态评估和及时调整，确保规划目标落地见效”，这为金融供给侧结构性改革成效评估提供了顶层设计依据。同时，应加强金融数智金融知识普及，帮助消费（883434）者正确认识和使用智能金融服务，完善信息披露，确保消费（883434）者对算法推荐、智能投顾等服务有充分的知情权和选择权，切实保护金融消费（883434）者合法权益。
展望未来，金融业落实《纲要》要求，既是时代赋予的重大使命，也是自身高质量发展的必由之路。《纲要》提出要“加快建设金融强国”，这为金融业高质量发展指明了方向。金融业要以《纲要》为根本指引，牢牢把握数字化、网络化、智能化发展大势，以夯实数智底座为基础，以深化场景赋能为核心，以构建良好生态为保障，推动金融供给侧结构性改革向纵深发展。金融基础设施与国际金融中心建设相辅相成，根基稳固方能行稳致远；只有在开放中不断锤炼风险防控能力，才能真正建成与我国经济实力相匹配的金融强国，为全面建设社会主义现代化国家提供坚实的金融支撑。
(作者为中国人民大学重阳金融研究院副院长、研究员)
