□ 董坤
习近平总书记指出,“在现代化进程中,如何处理好工农关系、城乡关系,在一定程度上决定着现代化的成败”。城乡关系的本质并非简单的空间差异,而是生产要素在不同生产结构中的配置方式差异,如何形成要素流动规则,决定着城乡结构的演化方向。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》明确提出,“加快完善要素市场化配置体制机制”“深化要素市场化改革,畅通要素有序流动渠道,统筹增量优化和存量盘活,促进各类要素资源高效配置”。这一部署,实质上是在更高制度层面上重构城乡要素配置的规则体系,为打破城乡二元结构提供制度前提。
“人地钱”挂钩政策,正是在这一制度变革逻辑中形成的重要探索。“人地钱”挂钩是指财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩、城镇建设用地新增指标与农业转移人口落户数挂钩、基建投资安排与农业转移人口市民化挂钩,是调动地方政府吸纳农业转移人口落户积极性的政策机制。与传统“土地驱动型”城镇化不同,“人地钱”挂钩不再以土地扩张为单一动力,而是以人口结构变动为轴心,通过制度设计使土地资源与财政资源围绕人口流动进行动态配置。从“土地挂钩”到“人地挂钩”,再到“人地钱挂钩”,政策形态的演进体现出城镇化发展逻辑由数量扩张向结构优化、由要素单向配置向多要素协同配置的转型。当前,因地制宜深化“人地钱”挂钩,充分释放制度红利,推动形成城乡要素双向流动、资源高效配置、发展机会均等的新格局,既是全面深化改革的内在要求,也是发展新质生产力、推动经济社会高质量发展的应有之义。
确立以人为核心的制度逻辑,在公共资源配置中坚持价值取向。城乡融合并非单纯的空间整合,其核心在于人的“制度嵌入”。过去一段时期,“土地挂钩”“人地挂钩”政策在盘活城乡土地资源、加快城镇化进程中发挥积极作用,但也容易形成“以地定城”的发展路径,使公共服务供给滞后于人口流动节奏,农业转移人口在教育、医疗、住房、社保等方面制度嵌入不足,资源配置仍然存在户籍和身份边界。党的二十届四中全会强调,“稳步推进基本公共服务均等化”。这意味着公共资源配置应当以人口为基本尺度,深化“人地钱”挂钩,要把人口规模和结构变化直接纳入财政分配与土地供给规则,使人口流入成为资源配置的制度依据。通过深化户籍制度改革,推动公共服务供给机制由“户籍约束”向“人口导向”转变;与此同时,还要依法保障农民土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权,确保人口流动建立在产权稳定和权益保障基础之上,让农民真正实现“能进城、留得下、过得好”。江苏在推进新型城镇化过程中,颁布实施的《江苏省深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划实施方案》,就是探索以制度规则回应人口变动的实践,促使人口流动与资源供给形成制度闭环,生动体现了“人地钱”挂钩从政策安排向制度机制的转化。
重构要素协同机制,在结构层面打破城乡分割格局。在二十届中央财经委员会第六次会议上,习近平总书记对纵深推进全国统一大市场建设作出重要部署,强调“统一要素资源市场,促进自由流动、高效配置,减少资源错配和闲置浪费”。深化“人地钱”挂钩,就是要打破土地、财政、基建等单一要素配置的局限,构建起多要素协同发力、精准匹配的城乡要素配置体系。通过建立人、地、钱三大要素联动配置的动态长效机制,推动各要素围绕城乡融合发展目标同频共振、精准适配。根据各地城镇化发展阶段、农业转移人口落户规模、城乡公共服务需求,科学核定城镇建设用地新增指标,精准测算财政转移支付额度,合理安排基础设施建设投资项目,实现人、地、钱要素的数量匹配、时空契合、效能融合。同时,要以要素协同撬动城乡资源的全域盘活,深化农村土地制度改革,盘活农村闲置土地资源,完善土地收益分配机制,让土地增值收益更多惠及农村和农民。此外,还要发挥财政资金的撬动作用,引导金融资本、社会资本下沉乡村,形成财政、社会、集体多元投入的资金保障格局。通过要素深度协同,推动劳动力、土地、资本等核心要素在城乡间双向流动、优化配置,破解城市对乡村的“虹吸效应”,实现城乡要素的优势互补、共生共荣。
强化制度执行体系,在规则运行中提升改革效能。制度创新的价值,最终体现在执行体系的稳定运行。当前,“人地钱”挂钩在实践中仍面临权责划分不够明晰、激励约束机制不够健全等问题,要在制度运行层面进一步完善执行体系。首先要明晰各级政府的职责分工,厘清事权财权边界,建立权责清晰、分工明确、协同高效的政策落实机制,让地方政府有动力、有能力落实农业转移人口市民化的保障责任。其次,要建立科学的监督考核体系,将农业转移人口市民化、城乡基本公共服务均等化、土地利用效率、城乡要素双向流动成效等指标纳入考核体系,强化考核结果运用,倒逼政策落地见效,确保政策不走样、不变形。最后,要摒弃“一刀切”的实施模式,坚持因地制宜、分类施策,根据不同地区城镇化水平、产业发展基础、城乡发展差距,制定差异化的政策实施细则。
城乡融合发展是中国式现代化的应有之义。“人地钱”挂钩将人口集聚态势作为土地供给与财政分配的基准,使过去相对独立的三类资源在“人的城镇化”这一共同标尺下形成联动响应,同时又积极推动地方治理从“以地为本”的规模扩张转向“以人为本”的精准服务,完成绩效结构层面的深层转换。要言之,“人地钱”挂钩并非单一政策工具,而是通过制度联动重构城乡要素配置规则的重要探索。只有不断完善要素配置逻辑的系统性重塑,在制度运行中实现人口、土地与资本关系的动态协调,才能真正打破城乡要素流动壁垒,让城乡居民共享现代化发展成果,为全面推进中国式现代化奠定坚实的城乡发展基础。
(作者为南京大学哲学学院博士研究生;本文系国家社科基金项目“马克思政治经济学视域下当代中国土地制度研究”〈24BKS004〉的阶段成果)
