苏州有超过150万户个体工商户，占全市经营主体六成以上，却长期被“融资门槛高、抵押物不足”卡住脖子。2025年底，一单基于公共数据授权运营的数据集落地——把分散在市场监管、税务、社保等部门的数据依法归集、脱敏后形成信用画像，预计每年可为超10万户个体户打开便捷融资通道。
这单生意背后，是一套正在成形的制度底座。两年来江苏连落三子：《江苏省算力基础设施发展专项规划》（2024）、《江苏省数据条例》（2025），以及全省统一数据交易所格局成形（2025）。
从“算力往哪放”到“数据怎么流通”再到“市场怎么建”，江苏试图用制度供给，回答一个更底层的问题：当数据成为生产要素，政府该先做什么？
制度“三步走”：从空间布局到市场落地的递进逻辑
第一步，2024年4月，《江苏省算力基础设施发展专项规划》印发，它回答的是空间问题——算力中心往哪布局、绿电怎么协同、枢纽如何分工，为后续的数据流通预埋物理底座。
第二步，2025年1月，《江苏省数据条例》通过，这是全国首部覆盖数据全生命周期（883436）管理的省级法规，也是江苏首部数据领域的基础性法规，回答的是权属与安全底线问题——数据归谁、怎么流、红线在哪？
第三步，2025年9月，明确宣布形成全省“一个数据交易所、一套数据交易规则体系、一个数据交易平台系统”的场内交易格局。它回答的是市场规则问题——交易在哪进行、按什么规矩来？
这套“规划—立法—市场”的递进，构成江苏数据要素（886041）改革的制度骨架。至此，规划、条例、交易所三者形成完整链条：规划解决物理算力的空间摆放，条例划定数据流通的法律红线，交易所提供市场化交易的基础设施。
省级数据立法：在鼓励流通与守住安全之间寻找江苏解法
江苏条例并非“全国首个省级数据立法”。贵州、深圳、上海等地更早出台了数据相关法规。江苏的真正坐标，是最系统承接国家“数据二十条”的省级基础性法规之一。
2022年底，《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素（886041）作用的意见》（即“数据二十条”）出台，提出数据产权“三权分置”（持有权、使用权、经营权）、公共数据授权运营等框架。江苏条例做的，是把这套顶层设计因地制宜地“落地”——把宏观原则转化为可落地的地方规则，尤其是在企业数据保护、公共数据开放、工业数据流通上作出细化安排。
对比国家顶层设计，江苏条例的落地化创新体现在两处：一是区分公共数据、企业数据，对工业企业非涉密经营数据，强调企业自主处置权，尊重市场主体意愿，不强制要求企业开放自有数据；二是把安全义务嵌入流通全流程，明确数据处理者的合规责任，实现“流通有通道，安全有约束”。
全省统一数据交易所：选择“一盘棋”的现实逻辑
江苏此前并非没有数据交易探索——苏州、无锡等地早有区域性尝试。但碎片化带来的，是规则不一、互不相通、重复建设。2025年9月省数据局的“一个交易所、一套规则、一个平台”，本质是用行政统筹对冲市场自发分割。
选择逻辑很清晰：数据要素（886041）不同于普通商品，其价值高度依赖规模与互信。若多地各建交易所，不仅标准难统一，跨省、跨行业互认更无从谈起。统一后，公共数据授权运营形成的数据产品、财政采购的数据服务被要求“在依法设立的数据交易场所进行”，场内交易方能积累可信记录、沉淀定价经验。
这与“东数西算”、算力互联互通的思路一脉相承：先把底座和规则打通，市场才转得起来。
这一模式的优势明显，但也带来新命题：省级平台如何下沉服务，充分调动地市的积极性，避免地市仅作为业务中转站，丧失本地产业活力。
制度供给的缺口：纸面规则与产业现实之间的差异
即便三步走成型，制度供给仍有明显缺口。从产业实践来看，至少三大现实短板尚未得到充分解决。
第一，数据定价机制仍是行业痛点。条例第三十一条仅提出“探索多样化、符合数据要素（886041）特性的价格形成机制”，当前江苏交易所内，多数交易仍是个案议价，缺少成熟可复用的定价范式。
第二，跨省互认壁垒尚未破除。虽然提出与长三角省市建立数据跨区域协同机制，但公共数据共享、数据产权登记、授权运营产品的跨省互认，仍受制于各地规则与系统差异。江苏能统全省，却难统省界。
第三，算力计量、词元服务的标准缺失。江苏大力发展词元经济，词元服务、算力调度交易越来越多，但算力如何计量、词元产品如何确权、质量如何评级，全国层面尚未形成统一标准。数据交易与算力交易难以无缝咬合——这恰是江苏从“算力强省”向“算力经济”跃迁的制度短板。
上述问题，很多并非江苏一省可以独立解决。部分问题需要国家层面统一标准、顶层规则予以配套，地方改革只能做有限探索。
江苏探索的价值，在于用一套连贯的制度链条，为算力经济治理提供一个可观察的“试验田”：规划定空间、条例定规则、交易所定市场，并把“数据权益登记—融资担保”“公共数据授权运营—个体户融资”这类微观闭环跑通。
当数据从“资源”走向“资产”时，真正稀缺的，不是算力或数据本身，而是让二者可信流通的制度。江苏的三步走未必完美，却提出了一个值得全国推敲的问题：在全国统一大市场（885988）建设与技术快速迭代之间，地方制度究竟该先行到哪一步？这张牌桌上的答案，才刚刚开始写。
