“十五五”时期，推动国有资本向关键领域战略性集聚，需要围绕“三个集中”进一步明确国有资本进入、保持、调整和退出的重点领域，引导国有资本向20个重点行业集中，更好地服务国家战略、维护国家安全、保障国计民生。应落实新质生产力相关部署，围绕新一代信息技术、新能源、新材料、低空经济、商业航天、量子信息等领域，加强战略性新兴产业布局，推动产业焕新行动和未来产业启航行动。
党的十八大以来，国资国企改革纵深推进，国有经济布局优化在政策引导、产业调整、资本运营和企业重组等方面取得一系列重要进展，但仍存在布局战线长、分布广、高端不足、低端较多等问题。面向“十五五”，国有经济布局优化将以“三个集中”为导向，以发展新质生产力和强化科技创新为重点，持续深化专业化整合，加快推动国有经济从规模扩张向功能强化转型，不断增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力，为推进中国式现代化提供更加坚实的物质基础和战略支撑。
政策引领：国有经济布局优化从“有进有退、合理流动”走向“三个集中”
(一)习近平总书记的重要论述和指示批示为国有经济布局优化提供根本遵循。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视国有经济布局优化工作，将优化国有经济布局作为深化国资国企改革的先导性工程。习近平总书记站在党和国家事业发展全局的高度，就推进国有经济布局优化作出一系列重要论述和指示批示，为国有资本向重要行业和关键领域集中、服务构建新发展格局提供了根本遵循。2025年12月，习近平总书记对中央企业工作作出重要指示，强调要“聚焦主责主业，持续优化国有经济布局，切实增强核心功能、提升核心竞争力”。这一重要要求，既是对国有经济功能定位的再明确，也是对发展逻辑的实质性调整。
(二)国有经济布局优化政策的三大演进阶段。十余年来，国有经济布局优化政策不断深化，逐步形成顶层设计与基层实践相衔接、专项行动与长效机制相结合的政策体系。
2013年至2017年，是以管资本为主的战略性重组爆发期。党的十八届三中全会明确“以管资本为主加强国有资产监管”，相关政策鼓励国企分类发展、战略性重组和市场化运营，中央企业集团层面的重组密集推进，完成了中国北车与中国南车、宝钢与武钢等32家企业的重组。
2018年至2022年，是以资源归集为主的专业化整合加速期。在前期集团重组的基础上进一步转向同类业务集中、产业链上下游整合及“两非”(非主业、非优势业务)“两资”(低效、无效资产)剥离退出。这一时期国企改革全面深化，“1+N”政策体系落地，国企改革三年行动实施、各项改革试点(如双百行动、科改示范行动、区域综改等)全面铺开，明确将国有经济布局优化和结构调整列为重点任务。
2023年至今，进入以新质生产力为主要方向的高质量发展时期。“三个集中”(向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前瞻性战略性新兴产业集中)成为布局调整的总纲领，培育新质生产力成为核心驱动力，《关于进一步深化国资国企改革的方案(2026—2029年)》将“推进国有经济布局优化和结构调整”作为重点任务之一，推动国有资本加快向战略性新兴产业和未来产业布局，进一步强化主责主业和战略功能。
(三)政策演进呈现出“方向明确—手段丰富—重点聚焦”的递进逻辑。一是布局导向从“有进有退”转向“三个集中”。2012年前后，国有资本布局优化的核心指导方针主要是“有进有退、合理流动”，推动国有资本在关系国家安全和国民经济命脉的重要行业及关键领域“进”，从一般竞争性领域有序“退”。“三个集中”的提出，进一步明确了国有资本服务国家战略、保障国计民生和布局战略性新兴产业的重点方向。
二是调整手段从以“战略性重组”为主，转向“战略性重组与专业化整合并重”。党的十八大以来，战略性重组在中央企业集团层面密集推进，着力解决布局过散、重复建设和同质化竞争等问题。在此基础上，调整手段的重点逐步转向专业化整合，通过同类业务横向集中、产业链上下游纵向贯通，推动优质资源向主业企业和优势企业集中。
三是投资重点从“传统产业”转向“新质生产力”。布局优化的核心驱动力转变为培育新质生产力，国有资本的重点投向转向新能源、量子科技、人工智能等前沿领域。国有企业一方面通过设备更新、工艺升级、数智赋能和绿色改造推动传统产业转型升级；另一方面深入实施产业焕新行动和未来产业启航行动，加快布局战略性新兴产业和未来产业，推动传统产业升级与新兴产业发展协同并进。
成效显现：国有经济布局调整取得历史性突破
(一)经营业绩向好：聚焦质量效益，国有经济“五力”显著增强。一是国有经济竞争力明显提高。中央企业资产总额由2012年底的31.4万亿元增长至2025年底的95万亿元，利润总额由1.3万亿元增长至2.5万亿元。二是创新力大幅跃升，中央企业研发投入由不足3000亿元增长至1.1万亿元，研发投入强度由1.34%提升至2.86%。三是控制力持续强化，中央企业在关系国家安全、国民经济命脉和国计民生等领域的营业收入占比超过70%，主业投资占比和从事主业的子企业数量占比均超过90%。四是影响力全面提升，2025年全国国有及国有控股企业营业总收入达到84.9万亿元、利润总额4.04万亿元，国有企业在能源保供、抢险救灾、乡村振兴等重大任务中冲锋在前。五是抗风险能力稳步增强，2025年中央企业资产负债率保持在65%左右，全国国有企业流动比率较2012年明显提升。
(二)产业结构优化：聚焦“两端发力”，国有资本布局实现战略性重塑。一是传统产业转型明显提速。中央企业持续推进设备更新、工艺升级、数智赋能和绿色改造，2025年建成70个卓越级智能工厂、培育6个领航级智能工厂。二是新兴产业发展壮大，2025年中央企业战略性新兴产业营业收入超过12万亿元，投资达到2.5万亿元、占总投资的41.8%。三是制造业和生产性服务业仍是国有经济集中的重要领域，制造业国有企业数量由2012年的40553户增长至2024年的70449户，科学研究、技术服务和信息技术服务等领域的国有资本布局也在加快。
(三)布局平台打造：聚焦两类公司，搭建国有资本市场化运作的专业平台。党的十八届三中全会提出组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。经过试点探索，中央企业层面形成“5+12+2”格局，地方两类公司改革全面铺开，当前已在经营效益、布局优化、资本运作和改革探索方面取得积极成效，投资公司通过产业投资和资源整合服务国家战略、推动产业升级，运营公司通过股权运作、基金投资和资产盘活促进国有资本有序进退、保值增值，各地结合区域战略和产业基础形成差异化实践。
(四)五大关系统筹：推动国有经济布局优化系统性突破。一是实现了“稳”与“进”的系统谋划，在保持国有经济稳定增长的同时推动资本向重点领域集中。二是实现了“破”与“立”的结构性变革，通过重组整合、“两非”“两资”退出和新兴产业培育同步优化布局。三是实现了“上”与“下”的协同联动，以顶层设计引领中央企业和地方国资结合实际探索。四是实现了“点”与“面”的整体推进，由两类公司试点、重点重组整合逐步走向整体推进。五是实现了“特色”与“规律”的有机融合，既坚持党的领导和中国特色，又遵循国有资本运营及企业发展规律，构建具有中国特色的国有资本优化配置方式。
实践探索：
国内外多元化国有经济布局优化路径
(一)国有经济布局优化实践。在中央企业层面，国投集团以“直投+基金”双轮驱动培育战略性新兴产业，充分发挥长期资本、耐心资本和战略资本作用，找准服务国家战略的具体路径，通过资本纽带串联创新链、产业链和资金链，推动科技成果由实验室走向生产线，破解“赛道选择难、生态构建难、资源配置难”三大难题。华润集团发挥多元化管控优势打造国有资本投资公司，构建“资本层—资产层—运营层”三级管控模式，以市场化机制激发微观主体活力，以专业化整合优化资源配置效率，通过6S战略管理、5C财务价值管理等制度工具实现战略落地与风险可控的有机统一。在地方层面，上海国资以“三个集中”为引领，通过平台赋能、基金牵引、重组整合、存量盘活和资本增值，系统推进国有经济布局优化和结构调整。广东国资以战略性重组和专业化整合为突破口，围绕重点产业集群和省属企业功能定位重塑国有经济结构。
(二)全球主要国家国有经济布局优化实践。法国以“国家股东”集中管理推动国有资本动态布局，由法国国资管理局统一行使国家出资人职责，在能源、国防等重点领域保持控制力，同时根据国家战略需要动态调整持股。德国在“社会市场经济”框架下实现国有经济布局的结构性重塑，在竞争性领域通过公司化、民营化有序退出，在能源安全、基础设施等关键领域通过战略基金强化支撑。巴西以“国企转制与战略新设”双轨并行推进布局调整，通过降低关税、开放国内市场和引入竞争机制，推动部分竞争性领域国有企业转制，同时在稀土、国防等关键战略领域新设国有企业。越南则以股权化、市场化和现代公司治理推进国有经济布局调整，推动国有资本从非关键领域有序退出，引导国有资本向能源、交通等战略领域集中。
核心路径：央国企推动重组整合的主要类型和实践路径
(一)内涵特征和主要类型。2026年6月23日，全国进一步深化国资国企改革动员部署视频会议提出，按照“三个集中”要求推进重组整合、资源盘活，分层次调整产业结构，不断优化国有经济布局。重组整合已经成为进一步深化国资国企改革的重要抓手，也是国有经济布局优化和结构调整的核心手段，包括战略性重组和专业化整合两大核心路径。
战略性重组是集团层面的“整合同级”，通过合并收购打造行业巨头，重在优化国有经济布局、强化战略支撑，典型案例包括中国南车与中国北车重组为中国中车、宝钢与武钢重组为中国宝武。专业化整合是业务层面的“重组下层”或“跨企归集”，通过资产重组、股权合作、无偿划转等方式，推动资源向优势企业和主业企业集中，核心逻辑是从“大而全”转向“精而专”，典型案例包括中国铁塔整合三大运营商铁塔资源、中汽新能整合央企动力电池业务。两者相互配合、互为补充，战略性重组后往往需要配套推进专业化整合来实现深度融合，专业化整合积累到一定程度也可能催生新的战略性重组需求。
基于运作层级和布局目标，本文将央国企重组整合方式归纳为以“存量优化—增量布局”为横轴、以“集团层面—业务单元层面”为纵轴的二维矩阵，主要包括战略性重组、专业化整合、新组建和并购合资四种方式。战略性重组聚焦集团层面的存量优化；专业化整合侧重业务单元层面的资源集中；新组建主要服务国家战略和新兴领域增量布局，如中国卫星网络集团、中国资源循环集团、中国数联物流等；并购合资则有助于获取关键技术、进入新市场和补齐产业短板，如中国电气装备集团与中国物流集团合资设立装备物流公司。
其中，专业化整合正从“资产划转”迈向“价值重构”，形成运作层级、产业链方向、整合路径三维一体的模式体系。按照整合主体，可以分为央企内部整合、央企之间整合和央地整合；按照产业链方向，可以分为横向整合、纵向整合和混合整合；按照实施路径，可以分为资产重组、股权合作、专业化归集和吸收合并。
(二)央国企重组整合“GROUP”成长模型。重组整合不是简单的产权变更或报表合并。随着改革不断深入，其难点逐步由“整”转向“合”，即整合后企业如何在战略、组织、机制、文化和人员等方面实现深度融合。我们基于长期研究和管理咨询实践，形成了推进央国企重组整合的“GROUP”成长模型，覆盖问题诊断(G)、蓝图设计(R)、组织实施(O)、一体执行(U)和持续优化(P)五个环节，覆盖重组整合全生命周期。
问题诊断(Gap Analysis)是找准重组整合的痛点和差距，对战略定位、业务结构、资源禀赋、运营效率和治理管控进行系统评估；蓝图设计(Reconstruction Blueprinting)是明确整合方向和目标，形成战略、业务和治理蓝图；组织实施(Operationalization)是制定推进计划、建立决策协调机制、明确时间表和责任人；一体执行(Unification)是从治理、管理、业务和文化等维度推动深度融合，真正实现“1+1>2”；持续优化(Perfection)则需要建立动态评价和迭代改进机制，根据整合效果及时调整方案。
未来展望：围绕六个重点方向持续推进布局优化
(一)聚焦“三个集中”，推动国有资本向关键领域战略性集聚。“十五五”时期，需要围绕“三个集中”进一步明确国有资本进入、保持、调整和退出的重点领域，引导国有资本向20个重点行业集中，更好地服务国家战略、维护国家安全、保障国计民生。
(二)聚焦新质生产力，推动国有资本向战略性新兴产业集中。落实新质生产力相关部署，围绕新一代信息技术、新能源、新材料、低空经济、商业航天、量子信息等领域，加强战略性新兴产业布局，推动产业焕新行动和未来产业启航行动。同时，加快传统产业高端化、智能化、绿色化转型，推动传统产业与新兴产业协同发展。
(三)聚焦科技创新，以创新驱动引领布局优化升级。国有企业需要更好发挥科技创新主体作用，围绕关键核心技术及前沿技术加强布局，推动创新链、产业链和资金链深度融合，将科技创新成果转化为产业发展能力。
(四)聚焦专业化整合，破解行业“内卷”，提升布局效能。持续推进横向整合、纵向整合和混合整合，推动优质资源向主业企业和优势企业集中。重组整合既要完成产权和资产层面的调整，也要重视战略、组织、机制、文化和人员的深度融合，从根本上解决资源分散、重复建设和同质化竞争问题。
(五)聚焦新型生产关系，以体制机制改革适应新质生产力发展。进一步完善中国特色现代企业制度，健全国有资本授权经营体制、创新激励机制和市场化经营机制，使生产关系更好地适应新质生产力发展需要，为国有资本优化配置提供制度保障。
(六)聚焦国际经验借鉴，在开放合作中提升国有经济全球竞争力。立足我国制度基础和发展实际，合理借鉴其他国家在国有资本专业化运营、分类监管、动态调整和公司治理等方面的经验，同时稳步推进国际化经营，提升国有企业配置全球资源和参与国际竞争的能力。
(作者陈和午为中智咨询党委委员、副总经理；邢珺为中智咨询研究院副院长、合伙人；冯笑之为中智咨询研究院研究员)
