站在“十五五”开局的关键节点，中共中央、国务院正式印发《关于发展新质生产力的意见》。这不仅是一套任务清单，更是一份回答中国经济“靠什么增长”的纲领性文件。新质生产力发展进入全面落地阶段，机遇与挑战相伴而生：科技创新转化链条尚存堵点，长期创新活动与现有金融考核逻辑存在矛盾，地方产业布局仍面临一哄而上的风险，就业、分配、区域格局也将随增长范式切换迎来结构性重塑。如何读懂这份文件的底层逻辑？《金融时报》记者专访了国家发展和改革委员会产业经济与技术经济研究所创新战略研究室(新质生产力研究室)主任刘振中研究员，系统解读政策内涵与实践路径。
顶层设计推动新质生产力从概念走向行动
《金融时报》记者：2026年10月，中共中央、国务院印发《关于发展新质生产力的意见》(以下简称《意见》)，围绕5个方面部署了19项重点举措，为“十五五”时期加快发展新质生产力划定了路线图。从中国经济所处的发展阶段看，这一文件的标志性意义在哪里？它回答的，是今天中国经济面对的什么核心命题？
刘振中：《意见》的印发具有三重标志性意义。第一，这是新质生产力从理论概念走向系统行动纲领的顶层设计。《意见》将习近平总书记关于发展新质生产力的原创思想理论转化为行动指南，为全国发展新质生产力确立了统一思想行动的标尺。第二，时间节点关键。今年是“十五五”开局之年，高质量发展是“十五五”经济社会发展的主题，《意见》为开局起步提供了方向指引。第三，直面实践纠偏。过去实践中出现了“片面认为发展新质生产力就是抓未来产业、新兴产业，忽视传统产业升级改造”“布局规划未来产业、新兴产业赛道雷同”等苗头性问题，《意见》对此作出了针对性回应。
《意见》回答的核心命题是：在传统要素驱动力减弱、外部环境不确定性上升的背景下，中国经济如何实现从投资驱动向创新驱动的增长范式切换。它以全要素生产率大幅提升为核心标志，推动“劳动者、劳动资料、劳动对象优化组合和更新跃升”，本质上是要解决“靠什么增长”这一根本问题。
全要素生产率成为增长质量的量化标尺
《金融时报》记者：《意见》明确提出“以全要素生产率大幅提升为核心标志”。您怎么看把全要素生产率作为检验标准？当前制约中国全要素生产率提升的主要堵点是什么？
刘振中：把全要素生产率作为检验标准，核心在于它回答的是“增长靠什么驱动”这一根本问题。国内生产总值(GDP)衡量的是产出规模，而全要素生产率衡量的是产出中扣除资本、劳动等要素投入贡献之后，由技术进步、资源配置效率提升、组织管理改善等因素带来的那部分增长，本质上反映的是经济增长的“质量”而非“数量”。《意见》明确以全要素生产率大幅提升为核心标志，实质上是为新质生产力装上了可量化的考核标尺，将发展重心从“铺摊子”转向“上台阶”。
从政策含义看，这一标准具有三重指向。第一，它引导各级政府和企业关注效率而非规模。全要素生产率提高的途径主要有两条，一是通过技术进步实现生产效率提高，二是通过生产要素的重新组合实现资源配置效率提高。第二，它直接关系到潜在增长率。在劳动年龄人口减少、资本边际回报下降的背景下，全要素生产率是决定经济潜在增速的最根本变量，只有持续提升全要素生产率，才能在要素投入放缓的条件下保持合理增长。第三，它为新质生产力的成效提供了统一评判尺度，避免各地将新质生产力简单等同于“上项目、建园区”，从根本上矫正以投资规模论英雄的惯性。
需要说明的是，全要素生产率的测算方法在学术界确有讨论，不同方法得出的结果存在差异。但《意见》将其作为核心标志，重在确立方向性“指挥棒”，推动各方从追求规模扩张转向追求效率提升，而非纠结于某一具体数值的高低。
当前制约全要素生产率提升的主要堵点集中在三个方面：一是科技创新向全要素生产率的传导存在时滞和断点，中试平台、概念验证、知识产权运营等中间转化环节仍显薄弱。二是要素流动仍存在隐性壁垒，全国统一大市场建设需继续走深走实，数据、技术等新型要素的市场化配置机制尚不健全。三是部分传统行业和地区仍习惯于依赖要素规模投入，资源配置效率有待提升。破解这些堵点，最关键的是深化要素市场化配置改革，促进数据、技术等新型生产要素自主高效流动和优化组合，同时加快布局概念验证和中试验证平台，打通从实验室到生产线的“最后一公里”。
以制度重构破解创新融资的结构性矛盾
《金融时报》记者：《意见》着墨“耐心资本”“投早、投小、投长期、投硬科技”，也鼓励银行开发适应新质生产力特点的贷款产品。创新活动高风险、长周期、缺乏抵押物的特性，与金融体系的稳健考核天然存在背离。这种结构性矛盾怎么破？直接融资与间接融资的结构要作怎样的调整？
刘振中：科技创新活动遵循的是“高失败率、少数成功覆盖多数失败”的收益分布，而金融体系尤其是国有金融机构的考核逻辑建立在“年度盈亏可追溯、责任边界可清晰界定”的基础之上。前者要求容忍试错，后者要求杜绝亏损，两者的制度底层逻辑存在根本冲突。发展新质生产力要“营造鼓励创新、宽容失败的良好氛围”，这恰恰点中了矛盾的要害。破解矛盾的关键在于制度重构，而非简单的资金投放。
第一，把“敢不敢投”的原则问题转化为“考核办法怎么制定”的技术问题。当前国有资本和政府基金的考核体系侧重年度指标等短期业绩，对长期价值考评权重不足，问责尺度偏严且容错范围不够清晰，对长期投资产生的阶段性亏损包容度较低。破解之道是适度延长考核时限，体系化构建能够准确识别、科学评价并有效激励战略性投入的新型绩效评估框架，将“投早、投小、投长期、投硬科技”作为制度性的考核维度而非原则性的方向号召。
第二，建立“由谁来投、怎么持续投、失败了谁买单”的风险分担机制。硬科技企业技术路线不确定、核心资产以知识产权为主、财务表现与传统估值模型不匹配，退出渠道受限会逆向传导至投资端，影响资本在早期阶段的参与意愿。需要推广“政府+银行+担保+保险”多方风险分担模式，推广“拨转投”机制，将财政资助与股权投资相结合，实现“早期孵化—成熟转投—收益回流”的良性循环。
融资结构调整方面，中国金融结构正在经历历史性转折，但转型远未完成。从增量看，直接融资已首次超越间接融资。2025年社会融资规模增量35.6万亿元，其中企业债券、政府债券和股票融资合计占比约47%，首次超过贷款。2026年前三季度，新增债券和股票融资在新增社融中的合计占比达49.48%，超过贷款占比约7个百分点。从存量看，转型尚在途中。2026年6月末，间接融资余额占比降至三分之二左右，贷款余额占比降至60%左右；直接融资余额占比升至三分之一左右，债券融资占比升至30%左右。间接融资仍占主导，意味着存量债务的刚性偿债压力仍在制约长期权益资本的承接能力。
下一步结构调整的方向：继续提升直接融资比重，特别是扩大科技创新债券的应用。债券市场“科技板”落地一年多来，科创债累计发行约3万亿元，以债促贷、以债促投的乘数效应加速显现。更关键的是，在股权融资端加快畅通“募投管退”良性循环体系，拓宽并购重组和私募股权二级市场基金等多元化退出渠道，使资金在早期投得进、在后期退得出，才能真正实现从“间接融资主导”向“直接融资与间接融资协同发展”的结构性转变。
有为政府与有效市场各归其位
《金融时报》记者：《意见》同时强调统筹国家战略科技力量、发挥新型举国体制优势，又强化企业科技创新主体地位。在您看来，“有形之手”与“无形之手”在这轮布局中该如何分工？
刘振中：《意见》对“有形之手”与“无形之手”的分工给出了清晰界定。政府“有所为”，就是要将工作重心放在优化市场环境、矫正市场失灵、规范竞争秩序上；“有所不为”，就是严禁借发展新质生产力之名搞恶性招商引资、盲目“跟风”上项目、乱“烧钱”。
具体分工上，政府侧重战略方向和公共品供给。《意见》明确要求发挥新型举国体制优势，在重点领域组织实施制造业重点产业链高质量发展行动和产业创新工程，强化全链条攻关。2025年，我国在世界知识产权组织全球百强创新集群排名中共有24个集群上榜，数量连续第三年位居全球第一，表明国家战略导向有效聚合了创新资源。市场侧重资源配置和效率发现。《意见》强调“将符合国家战略需求的企业研发项目按程序上升为国家项目，鼓励企业牵头国家科技任务”。2025年技术合同成交金额达75734亿元，比上年增长10.8%，表明从知识创造到产业应用的通道顺畅度已有较大提升，企业作为创新主体的活力正在释放。
防范滥用政策并重塑地方考核激励
《金融时报》记者：《意见》反复强调“因地制宜”“先立后破”，严禁借发展新质生产力之名违规滥用政策，对一哄而上、盲目投资等造成重大损失的严肃追究责任。回看历史上不少产业投资的教训，地方在新质生产力布局中最大的风险是什么？产业选择与地方考核如何实现激励相容？
刘振中：地方在新质生产力布局中最大的风险是政绩观错位导致的“一哄而上”和“盲目投资”。实践中的苗头性问题，包括“脱离实际盲目布局和投资、一哄而上发展新兴产业和未来产业、忽视传统产业改造升级、重发展轻改革”。有关部门将从严整治发展新质生产力一哄而上、盲目上马同质化产业项目、跟风布局新赛道、盲目举债铺摊子、违规出台招商引资优惠政策等突出问题。
实现激励相容，关键在于改革考核“指挥棒”。2025年，31个省份中18个省份GDP增速跑赢5%的“全国线”，但区域分化仍然明显，西藏以7%的增速领跑，部分省份增速低于全国线。方向是弱化GDP增速等总量指标权重，聚焦新质生产力培育、科技创新、全要素生产率提升等内涵式指标，压实隐性债务防控、低效资产盘活等约束要求，严格落实终身追责制度。同时应建立跨周期成效追溯机制，使实干者获得正向激励，从根本上矫正短期政绩冲动的行为。
以生产关系调整承接创新驱动转型
《金融时报》记者：《意见》明确要“加快形成同新质生产力更相适应的生产关系”，人才机制、分配结构、就业形态都要随之调整。当创新驱动的增长替代投资驱动，对就业、收入分配和区域平衡会带来怎样的宏观冲击？我们又该如何做好制度准备？
刘振中：创新驱动替代投资驱动，就业、收入分配和区域平衡将面临结构性调整。就业方面，2025年全国城镇调查失业率均值为5.2%，低于5.5%左右的预期控制目标，城镇新增就业1267万人，就业大局保持稳定。但就业难、招工难并存的结构性矛盾仍然比较突出。新质生产力的发展正在改变就业结构，近五年应届本科毕业生进入制造业就业的比例从2020届的17.9%提升至2024届的22.5%，电子电气设备制造业就业比例持续上升，制造业向技术密集型转型直接体现为高学历人才优先吸纳。
收入分配方面，2025年全国居民人均可支配收入43377元，实际增长5.0%，与经济增长基本同步；城乡居民收入比降至2.31，比上年缩小0.03，农村居民收入名义和实际增速分别快于城镇居民1.5个和1.8个百分点。但基尼系数仍处于较高水平，收入分配差距仍需持续关注。
区域平衡方面，2025年东部地区生产总值占全国一半以上，新质生产力加速壮大，而中西部地区则依托后发优势实现较快增长，总体上，东部地区继续领跑，中西部地区加快追赶，区域发展仍有差距，但协同联动的趋势在增强。
制度准备需从三方面着手：一是深化教育科技人才体制一体化改革，实施“技能照亮前程”培训行动，完善职业技能培训体系，提升劳动力供需匹配度。二是健全要素参与收入分配机制，持续激发劳动、知识、技术、管理和数据等生产要素活力，在发展中逐步缩小收入差距。三是统筹推进城乡融合与区域协同发展，破除阻碍劳动力跨区域流动的制度壁垒，使新质生产力的发展成果惠及更广泛的人群。
