近期，《上海市城市更新三年行动计划(2026—2028年)》正式印发，标志着上海城市更新在首轮三年行动(2023—2025年)完成制度搭建与试点探索后，正式进入规模化攻坚、系统性提质的新阶段。相较于2023版行动方案重在搭框架、探模式、树标杆的定位，新一轮三年计划直面存量时代的深层矛盾，在任务量级、攻坚深度、实施机制、价值导向等维度实现全面迭代，既是对“十五五”城市更新顶层规划的阶段性落地，也是超大城市存量更新路径的持续深化。
一、首轮三年行动的历史方位：制度破冰与试点奠基
2023—2025年是上海城市更新的制度建设期与模式探索期。彼时《上海市城市更新条例》刚落地实施，更新工作缺乏成熟的操作体系与实施路径，因此首轮行动方案以“六大行动”为框架，核心定位是破局起步、试点示范：
空间维度，聚焦“一江一河”、外滩第二立面、衡复风貌区等10个以上重点综合区域，以标杆项目探索片区更新路径；
民生维度，启动旧住房成套改造与老旧小区修缮，三年累计完成成套改造105万平方米，惠及2.9万户居民，形成拆除重建、旧区改建、协议置换三类基础模式；
产业与商业维度，以示范项目带动为主，提出盘活产业用地3万亩(约20平方公里)、改造5幢以上商务楼宇、升级3个以上传统商圈的目标，重在验证存量盘活的政策可行性；
机制维度，初步建立片区策划、居民征询、社会资本参与等基础规则，为后续规模化推进积累了实操经验。
整体而言，首轮三年行动完成了上海城市更新“从0到1”的体系搭建，但剩余任务多为分散化、高难度的“硬骨头”，存量商办空置、产业用地低效、基础设施老化等结构性矛盾进一步凸显，亟需新一轮计划从“试点探索”转向“纵深攻坚”。
二、新一轮三年行动计划的核心内容解析
本轮三年计划以“民生优先、存量盘活、安全为本、风貌传承”为基本原则，构建了“人居品质—存量效能—安全韧性—风貌统筹”四位一体的任务体系，所有目标全部量化到具体规模与时间节点，形成可落地、可考核的施工清单。
(一)人居品质攻坚：聚焦硬骨头，全维度提升居住价值
本轮将居住更新摆在首要位置，从“基础修缮”转向“成套化+品质化+全龄化”系统升级：
旧住房成套改造攻坚：三年实施70万平方米不成套旧住房改造，明确2026年底前全面完成剩余小梁薄板房屋改造，重点突破不成套里弄、公寓、花园住宅等特殊类型更新，探索居民自主更新模式，通过拆除重建、功能置换、协议置换等多元路径实现厨卫独用、品质升级。
老旧小区系统提质：三年实施约2400万平方米老旧小区改造，覆盖基础类、完善类、提升类全维度内容，同步推进电梯加装更新、停车充电设施补建、无障碍适老化改造，配套完成1200万平方米居住建筑节能（885386）改造，打造100个以上“美丽街区”，推动15分钟社区生活圈落地见效。
城中村改造提速扩容：全面完成已认定城中村整体改造项目动迁与人居环境整治，同步推进规划拔点，统筹多元化安置路径，实现城中村从“环境整治”向“功能融合”升级。
(二)存量效能提升：全品类盘活，匹配城市发展动能
针对当前商办空置、产业空间低效的结构性问题，本轮计划将存量空间提质增效从配套任务升级为核心主线，实现商办、商业、产业空间全品类盘活：
商办楼宇规模化更新：实施不少于90幢、约120万平方米商办楼宇更新，鼓励功能兼容转换，引导低效商办向科创办公、人才公寓、养老服务等业态转型，匹配产业升级与民生需求。
商业设施能级提升：完成300万平方米以上商业设施改造，推动南京东（JD）路、淮海中路、徐家汇（002561）等核心商圈业态升级与场景焕新，联动支马路与社区商业，构建层级清晰的消费（883434）空间体系，支撑国际消费（883434）中心城市建设。
产业用地高效盘活：持续推进“两评估、一清单、一盘活”专项行动，以“小散”园区整治为重点，三年盘活50平方公里左右低效产业用地，强化国企存量资源统筹，前瞻性储备优质产业空间，保障先进制造（883433）业与科创产业用地需求。
(三)安全韧性筑基：全生命周期（883436），筑牢城市安全底线
本轮计划将城市安全从“隐患治理”升级为“系统性韧性提升”，聚焦隐性风险与基础设施老化问题，实施全品类更新改造：
市政管网方面，重点推进1200公里老化燃气管道改造，同步开展老旧供排水管网更新、积水点治理与防洪排涝能力提升；
建筑安全方面，建立房屋体检常态化机制，精准排查改造危旧住房，补强高层建筑消防隐患，实施内环高架等道路设施“年轻化”改造；
低碳韧性方面，完成1800万平方米公共建筑节能（885386）改造，推进绿道、口袋公园与滨水空间建设，实现生态价值与安全韧性双重提升。
(四)片区统筹与风貌活化：机制固化，实现系统更新
本轮计划全面固化片区更新实施机制，推动更新从单点项目走向系统治理：
空间实施上，划定重点更新片区，落地不少于300个更新项目，推行“专项规划—片区策划—项目实施方案”三级实施链条，实现居住、商业、产业、基础设施、公共空间一体化统筹；
技术支撑上，深化责任规划师、建筑师、评估师“三师联创”机制，强化专业力量全程参与；
风貌保护上，坚持“以用促保”，推进外滩第二立面、衡复等历史风貌区活化利用，推动历史建筑保护与功能运营深度融合；
投融资上，打通专项债、政策性更新借款、不动产REITs、社会资本合作等多元渠道，构建政府引导、市场参与的可持续资金模式。
三、新一轮城市更新三年行动的主要亮点
对比2023版行动方案，新一轮三年计划不是简单的任务延续，而是上海城市更新进入深度存量阶段后的全面升级，呈现六大鲜明特征：
(一)任务量级：从“示范试点”到“规模化铺开”，强度大幅跃升
首轮行动以试点探索为主，指标设置偏重于标杆项目数量，商办楼宇改造仅设定“5个以上”、商圈升级“3个以上”、产业用地盘活20平方公里，整体规模偏小，核心目标是验证模式、形成经验。
新一轮计划则全面转向规模化实施：商办楼宇更新从5幢跃升至90幢，体量增长超17倍；低效产业用地盘活从20平方公里提升至50平方公里，增幅达150%；老旧小区改造、建筑节能（885386）改造、管网更新等民生与基础设施类任务均设定千万级、百公里级规模。指标量级的跃升，标志着上海城市更新正式从“树样板”进入“全覆盖”的放量阶段。
(二)民生导向：从“全面推进”到“精准啃硬”，攻坚深度显著加强
首轮行动中旧住房成套改造以成片推进为主，三年完成的105万平方米多为条件相对成熟、居民意愿统一的点位。经过三年攻坚，剩余不成套住房多为零星分散、建筑结构复杂、协调难度极大的“硬骨头”，尤其是小梁薄板房屋安全隐患突出、改造技术门槛高。
本轮计划将民生攻坚精准聚焦剩余难点：明确2026年底前清零小梁薄板房屋改造，三年攻坚70万平方米剩余不成套住房，同时将里弄住宅、花园住宅等特殊保护类建筑纳入更新范畴，探索居民自主更新路径。70万平方米的规模看似小于上一轮，但单位改造成本、实施难度与民生价值远高于前三年，体现出“不留尾巴、不避难题”的攻坚导向，民生任务从“量的积累”转向“质的收官”。
(三)实施逻辑：从“单点散治”到“片区统筹”，系统治理全面成型
首轮行动虽提出综合区域更新，但项目实施仍以单点为主，权属分割、条线分割导致的碎片化改造问题突出，常出现“楼改了路没改、房子新了配套缺”的脱节现象，单点项目也普遍面临资金难以自平衡的困境。
本轮计划将片区统筹作为核心实施路径，固化三级实施链条，以重点片区为单元打包300余个项目，实现居住改造、商业升级、产业转型、市政配套、公共空间同步推进。通过片区整体策划，既可实现公共服务与基础设施的协同配套，也可通过经营性项目收益覆盖公益性改造成本，从根本上破解单点项目资金难平衡、配套不同步的痛点，是上海更新实施模式的核心升级。
(四)存量激活：从“被动盘活”到“主动提质”，适配经济发展新需求
首轮行动中产业与商业更新更多是“顺势而为”的配套任务，重在消化存量、盘活资源。而当前上海面临核心区商办空置率上升、优质产业空间供需错配的现实挑战，存量空间提质已成为稳经济、促产业的关键抓手。
本轮计划将商办楼宇更新、商业设施改造、产业用地盘活独立成篇、大幅提量，针对性提出功能兼容转换、小散园区整治、国企存量统筹等举措，本质是通过供给侧结构性改革优化空间供给结构，让存量空间匹配新质生产力培育与消费（883434）升级需求。城市更新的经济价值与产业支撑作用，从此轮文件开始真正凸显。
(五)机制保障：从“政策探索”到“体系闭环”，治理能力持续升级
首轮行动的核心任务之一是建制度、探路径，片区策划、居民征询、社会资本参与等机制均处于探索阶段，政策弹性大、操作标准不统一，基层执行面临较多不确定性。
经过三年实践，本轮计划将成熟经验全面固化为制度闭环：建立“城市体检—问题诊断—项目生成—效果评估”的全周期（883436）管理链条，让更新项目从“按需申报”转向“问题导向”；细化“三师联创”、全过程居民征询的操作规范，降低项目协调成本；明确多元投融资工具的适用场景与操作路径，提升社会资本参与的可预期性。整套实施机制从“摸着石头过河”转向“标准化闭环运行”，治理精细化水平大幅提升。
(六)价值导向：从“空间改造”到“价值重塑”，安全低碳成为核心主线
首轮行动中安全改造、低碳节能多为附属任务，未形成独立体系，权重相对较低。本轮计划将城市安全韧性与绿色低碳作为核心原则，单独设置基础设施更新与节能改造任务，1200公里燃气管道改造、合计3000万平方米建筑节能（885386）改造均为刚性约束指标。
这一变化背后，是城市更新价值导向的升级：从单纯改善空间面貌，转向兼顾安全底线、低碳转型、长期运维的综合价值提升，契合超大城市治理现代化的核心要求，也与“十五五”规划提出的“本质安全全面加强”目标形成精准衔接。
结语
从2023年的“行动方案”到2026年的“行动计划”，名称之变的背后，是上海城市更新从“制度破冰”到“纵深攻坚”的阶段跃迁。首轮三年行动解决了“城市更新怎么做”的路径问题，新一轮三年行动则要破解“深层矛盾怎么破、存量价值怎么提、长效机制怎么建”的核心命题。这份文件的落地，不仅将推动上海城市空间品质与民生福祉的实质性提升，更将为全国超大城市存量更新探索出一套可复制、可持续的系统解决方案。
