商业银行加速构建普惠金融服务体系

农行普惠金融事业部的组织架构

2016~2017年银行业金融机构发放保障性安居工程贷款情况 　　单位：亿元

中国银监会等11部委于2017年5月联合印发了《大中型商业银行设立普惠金融事业部实施方案》，要求商业银行从当前实际出发，设立普惠金融事业部，加速构建普惠金融服务体系。发展普惠金融，有利于推进发展方式转变和产业结构转型升级，提升金融服务实体经济的力度，促进社会和谐发展。

□魏鹏

中国银监会等11个部委于2017年5月联合印发了《大中型商业银行设立普惠金融事业部实施方案》（以下简称《实施方案》），要求商业银行从当前实际出发，设立普惠金融事业部。截至2017年10月末，5家大型商业银行、兴业银行和中国进出口银行等7家银行已组建普惠金融事业部（服务部），银行普惠金融事业部今后如何按照“条线化”管理体制和“五专”经营机制，聚焦小微企业、“三农”、创业创新群体和脱贫攻坚等领域，加速构建普惠金融服务体系，是值得认真思考并努力在实践中予以解决的问题。

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普惠金融从字面上理解，关键要把握住两个要点：一是金融普遍惠及所有群体，特别强调在贫困地区、少数民族地区、偏远地区及残疾人和其他弱势群体中提供金融服务；二是要使各个阶层跟上社会进步和现代化发展的步伐。

普惠金融事关发展和公平，有利于促进创业创新，改善民生，保障就业，增进社会公平感、获得感，为实体经济提供有效支持，防止脱实向虚。

从推动普惠金融发展的政策背景来看，2015年，国务院印发《推进普惠金融发展规划（2016-2020年）》，明确了银行业金融机构开展普惠金融业务的原则、目标和要求。2017年政府工作报告提出，鼓励大中型商业银行设立普惠金融事业部，国有大型银行要率先做到，实行差别化考核评价办法和支持政策，有效缓解中小微企业融资难、融资贵的问题。

从推动普惠金融发展的市场背景来看，普惠金融并不等于纯粹的政策性金融、一次性的扶贫金融或慈善金融，而是要通过利率覆盖风险等方式，在政策支持的基础上进行市场化操作，走保本微利的可持续发展路径，实现商业上的可持续性。

银行业发展普惠金融，要以可负担的成本，及时有效地为社会各阶段和群体提供所需要的金融服务。从这个意义上讲，发展普惠金融与服务实体经济的发展目标是一致的。

发展普惠金融，一是有利于推进发展方式转变和产业结构转型升级，即通过创新工具，将金融资源进行跨主体、跨市场、跨行业转移和重置，提高资金配置的效率；二是有利于提升金融服务实体经济的力度，银行业着眼于服务实体经济，推进金融产品和服务创新，不断扩展其金融服务的覆盖面和渗透率，使更多企业或个人享受到金融服务；三是有利于促进社会和谐发展，将现代金融服务向弱势地区、行业和群体等发展薄弱环节拓展，真正做到“使发展成果更多更公平惠及全体人民”，充分体现金融服务实体经济的本质要求。

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商业银行组建普惠金融事业部，一方面是推进供给侧结构性改革、培育农业农村发展新动能、推动大众创业万众创新和助推经济发展方式转型升级的有效途径，也是银行业坚持主业、回归本源的重要体现；另一方面，则是要探索建立可持续发展的普惠金融商业模式，走出一条具有中国特色的普惠金融发展之路。

虽然国内5家大型商业银行在构建普惠金融事业部的基础和模式上存在差异，各行普惠金融业务的服务对象和侧重点也有所不同。从现实角度出发，建立标准化、可复制的普惠金融商业模式存在某些不足，但是5家大型商业银行组建普惠金融事业部的基础和模式，对于尚未设立普惠金融事业部的银行来说，仍具有重要的借鉴意义。

1.“三农+普惠”金融事业部

服务县域优势产业、现代农业、扶贫开发、农村产业融合、重大涉农工程和新型城镇化建设等，是设立三农金融事业部，开展农业专业化服务的重要举措。农行三农金融事业部改革经历了初步试点（2008年）、深化试点（2010年）、扩大试点（2012年）及逐步推广（2015年）四个阶段，改革试点目前已覆盖到所有县域支行。随着普惠金融的发展，农行从“三农”普惠向“综合”普惠的转变，是适应新常态下商业银行转型发展、创新服务模式、提高对实体经济服务能力的现实要求。今年4月，农行普惠金融事业部组建后，形成了“三农金融事业部+普惠金融事业部”双轮驱动的普惠金融服务体系。

“三农+普惠”金融事业部模式的特点，是三农金融事业部的先行先试，把三农普惠金融服务的成熟机制向小微企业和扶贫攻坚等普惠金融服务领域复制和推广，利用在经营管理机制上积累的宝贵经验，更好地推动本行普惠金融服务体系的建设。

2.以村镇银行为平台搭建普惠金融事业部

村镇银行的建立，有效填补了农村地区金融服务的空白，增加了农村地区的金融支持力度。我国自2007年3月首批6个村镇银行试点省诞生以来，经过十年的发展，村镇银行市场定位已较为成熟，并探索出了一条可持续发展的商业模式。基于此，中行以中银富登村镇银行为基础，整合相关业务，今年6月成立了普惠金融事业部。在构建普惠金融服务体系过程中，中行将经营网点作为先行先试对象，在全行选择部分经营性网点，对中银富登村镇银行商业运作模式进行复制试点，批量化建设普惠金融专营性网点。

以村镇银行为平台搭建普惠金融事业部模式的特点是，本行发起设立的村镇银行在数量上达到了一定规模，经营主体较为集中，基本形成了一整套可持续的普惠金融商业模式。

3.在原有关部门基础上组建普惠金融事业部

工行、建行和交行等3家大型银行在普惠金融事业部构建基础方面，工行与交行在部门层次设置上有相同之处，都是按照“稳妥实施、分步推进”的思路，在一级（直属）分行、部分重点二级分行（一级支行）层面逐步铺开，最终覆盖全行。机构建设方面，建行普惠金融事业部目前尚未向分行层面延伸。在原有相关部门组建普惠金融事业部模式的特点是，该行普惠金融的服务对象主要以小微企业为主，在原小企业部门的基础上组建普惠金融事业部。

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1．商业银行开展普惠金融业务发展面临的问题

一是普惠金融服务体系较为薄弱。尽管多年来的金融改革为发展普惠金融奠定了一定基础，但基于体制机制障碍，目前小微企业等基础金融服务体系建设仍较为薄弱。解决融资难面临的主要难题是商业可持续发展与小微企业融资需求相矛盾，表现为金融服务特征与小微企业发展特征难以匹配、银行组织架构特征与小微企业融资特征难以匹配、银行经营管理考核政策与小微企业金融服务的激励机制难以匹配；融资贵面临的主要约束是商业追逐收益与小微企业信贷成本之间的矛盾，表现为信贷成本相对过高、复杂的银行市场竞争因素等。

二是不同银行获得流动性工具支持难易程度差异大。2014年1月，中国银监会发布《商业银行流动性风险管理办法》。办法实施以来，我国银行流动性管理机制已大幅改善，但仍有提升空间。由于缺乏充足的抵押品（如地方政府债券等），部分中小银行过度依赖同业负债业务和发行一年以内同业存单，从同业处获取流动性支持。

三是金融服务“三农”的内生动力不足。我国农业现代化目前还面临着农田水利基础设施建设薄弱、农业生产机械化程度低、农村剩余劳动力转移速度缓慢、农民生态意识落后等问题。在比较优势选择下，出现了部分银行偏离服务“三农”的现象。除了几家主要涉农银行（国开行、农发行、农行、邮储银行）及农商行、农信社、合作社等在国家政策方面有倾斜外，其他商业银行因缺乏有关支持政策，涉农金融业务参与力度不够，积极性不高。

四是金融精准扶贫有效性有待提高。当前，我国贫困人口脱贫已进入重要攻坚期，金融精准扶贫正在稳步推进中。但实践中，金融扶贫在打牢精准扶贫基础、提高扶贫措施有效性等方面仍存在不足。扶贫工作体系与实施精准到户、自我“造血”脱贫与外部“输血”扶贫、配套机制建设与金融产品创新之间，均存在差距，导致银行对贫困对象信息掌握不全，精准扶贫、精准脱贫无法实现动态调整，组织化程度不高。

2.经营机制的破解思路

《实施方案》要求，普惠金融事业部应主要体现“条线化”管理体制和“五专”经营机制，可根据本行普惠金融业务发展情况，在组建银行普惠金融事业部时，逐步完善经营管理机制。在规划时，应明确事业部业务边界，按照条线型垂直管理体系要求，设计组织架构。

一是建立专门的综合服务机制。应制定符合普惠金融需要的信贷管理政策，细化准入政策和标准，建立专项信贷评审机制。优化创业创新型、科技型、新兴行业小微企业信贷准入政策，研究新业态、新模式、新主体的金融需求特点，提供各类改善贫困地区基础设施、民生工程等重点项目贷款方式，提高金融服务的可获得性。完善小微客户等信贷评级和授权体系，可借助开发零售模型，实现对小额信贷产品的标准化、零售化管理。根据各地经济金融发展状况和普惠金融事业部风险管理能力，合理下放业务审批权限，简化业务流程，通过集约化、标准化作业，提高小微金融、“三农”和扶贫服务的效率和质量。

二是建立专门的统计核算机制。为真实反映普惠金融事业部整体业务条线的成本、收益和风险状况，应设计开发专门的统计核算报表，按照小微企业贷款客户监管口径，运用管理会计、会计科目、数据仓库等综合化手段，汇总统计贷款、存款、中间业务领域的相关数据，定期生成普惠金融事业部统计核算报表。

三是建立专门的风险管理机制。根据风险管理战略，应逐步构建起科学的小微金融风险管理体系，对小微信贷业务设置差异化的风险容忍度，落实尽职免责制度。按照现行会计准则要求，对小微信贷业务足额计提减值准备金，覆盖资产减值风险。对小微信贷业务，按照有关规定，执行差异化的核销政策。

四是建立专门的资源配置机制。信贷资源配置方面，在全行贷款计划总量额度内，为小微金融业务设置独立的信贷计划，专门用于小微企业贷款投放。经济资本资源配置方面，可对普惠金融事业部经济资本进行总量管理。费用资源配置方面，各行应建立与普惠金融业务发展情况相适应的人力费用管理机制，综合人员规模与结构、业务发展阶段及经营目标实现等因素，确定工资费用总额，并根据国家及本行相关政策，确定非工资性人力资源总额。固定资产资源配置方面，可根据普惠金融事业部在总分行的机构设置情况，在全行固定资产总量额度内，对普惠金融业务机构配置相应的固定资产资源。用工资源配置方面，应对普惠金融事业部配置专门的用工计划，建立一支数量合适、具备专业资质的普惠金融专职人才队伍，并根据业务规模、经营管理需要，定期进行动态调整。

五是建立专门的考核评价机制。逐步建立符合普惠金融业务特点的专项绩效考核制度，对小微金融等业务给予优惠的内部资金转移价格支持，合理设置资产质量及盈利目标，完善差异化考核指标体系，构建有效的绩效薪酬管理和激励约束机制。

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1.完善银行公司治理，推进经营机制改革

良好的公司治理是银行实现可持续发展的制度保障，也是银行稳健运行的关键所在。当前，国内银行处在深化改革和转型发展的关键时期，应进一步提升公司治理的规范性和有效性，构建起“运转协调、权责对等、有效制衡、动态调整”的公司治理授权经营管理机制，加强董事会履职支持机制建设。

银行普惠金融事业部成立后，面临的现实问题就是对其经营管理机制进行改革。银行普惠金融事业部改革很难与广义上所谓的独立核算、自负盈亏、自担风险的事业部制改革划等号，主要原因是它不完全以盈利为目的。应明确事业部制下总分行的职责与权利：在总行层面，银行普惠金融事业部应聚焦制度、机制、产品、流程和风控，重在制定决策；在分行层面，可视作职能部门，在总行授权下行使营销、风控等职责，重在执行决策。对于尚未建立普惠金融事业部的股份制银行，应在法人总部建立或指定专营部门，负责经营管理普惠金融业务，专营部门以外的其他部门或分支机构，则不得再经营普惠金融业务。

2.精准落实金融服务举措，构建普惠金融服务体系

国内银行业应构建综合化、差异化，有梯度、有深度的金融制度和产品系列，精准落实金融服务举措。应将发展普惠金融提升到本行战略高度，整合相关业务和资源，完善配套的经营管理机制和组织架构，在本行内尝试采取差异化信贷政策，鼓励经营机构向金融服务薄弱领域延伸服务、拓展功能、优化布局，形成全方位、多层次、广覆盖的普惠金融服务体系；向社会公众深入普及金融基础知识，共同维护消费者权益；创新普惠金融服务模式，提高风险定价能力，为符合条件的小微企业和“三农”企业提供投行业务服务，支持其通过上市、发债、资产证券化等方式融资。

3.加大对银行普惠金融的投入，健全普惠性金融扶持体系

普惠性金融是发挥政府调节作用的有效工具，应在完善风险补偿机制的情况下，汇聚各方合力、综合施治，加大对商业银行普惠性金融的投入，使其更好地服务于小微企业。有关部门在适度定向降准、信贷、宏观审慎评估、税费减免等政策和不良资产证券化范围扩大、加快推进地方诚信体系建设等方面，应进一步完善普惠性金融扶持体系。

我国融资担保行业在较快发展的同时，也存在监管不到位、经营行为不规范不审慎、为小微企业和“三农”服务意愿有待增强和能力有待提高等问题。2017年10月1日起施行的《融资担保公司监督管理条例》（以下简称《条例》），首次明确政府支持的融资担保公司的功能定位。各银行普惠金融事业部或小企业金融业务部等机构，应认真研究《条例》内容，用足用实有关政策，做好对小微企业等的普惠金融服务工作。

4.运用“互联网+”思维，加强风险防控和加大产品开发

树立全面风险观，做好全过程的风险管控，建立风险闭环管理机制，充分运用多渠道、多维度的客户信息，加快建立普惠金融业务风险预警与现场检查相结合的贷后管理体系。要完善政策配套，做好对普惠金融产品的创新、规范、推广和管理工作，以现代化的意识围绕客户开展产品创新，充分发挥分行在产品创新方面的作用。要注意发挥引导作用，规范产品设计和创新流程，促进创新产品在全行范围的应用推广，并加强产品创新后的管理。

当前，5家大型银行以及兴业银行、进出口银行在组建普惠金融事业部上已领先一步，国内其他商业银行、开发性银行等应从本行实际情况出发，在监管机构的差异化监管和货币信贷、财税支持等配套政策支持下，加快组建普惠金融事业部，并不断完善普惠金融事业部经营机制，想方设法让更多金融活水流向“三农”和小微企业。

（作者单位：中国工商银行总行银行卡业务部）

2012-2016年4家大行小微企业贷款情况

（单位：万亿元人民币，%）

五大行控股村镇银行情况