能源40年 | 刘纪鹏：循序渐进走中国特色的电改之路
循序渐进走中国特色的电改之路
——专访中国政法大学商学院院长、资本金融研究院院长刘纪鹏
本刊记者 崔晓利
电力行业关乎国计民生，是国民经济的重要支柱产业。改革开放40年来，电力工业持续快速发展，在发展速度、规模和质量方面取得了巨大成就，改革与发展贯穿其中。中国政法大学商学院院长、资本金融研究院院长刘纪鹏的著作《大船掉头——电改十八年反思与展望》详细描述了亲身参与的电改历程。改革开放40年之际，本刊有幸采访到刘院长，聆听他回顾过往历程，剖析关键问题，展望未来方向。
刘纪鹏：
40年来，我国电力行业不断发展进步，为社会经济的稳定发展提供了可靠的电力保障。在政府有形之手和企业竞争环节无形之手的优化组合中，我国电力产业实现了“三个最”的发展，即付出代价最小、发展速度最快、取得成就最大，而且没有发生太大的安全事故。40年改革历程中，电力人冲锋在前，默默耕耘，起到了表率和先行官作用，不辱时代使命。
电力发展的最大亮点在于方法论，既借鉴西方经验，又尊重中国国情，循序渐进，走出了一条中国特色的发展之路。
方法论上的循序渐进首先体现在电力市场化改革，从发电环节引入竞争，到近些年售电侧增量改革，再到考虑配电增量环节的市场化，未来可能还会在农电、存量售电上放开，最终实现输配分开，市场调节的领域和范畴在一步步扩大。从发输配售环节市场化的循序渐进、不断深化，到最终目标——放开两头、管住中间，电力产业发展既保留了自然垄断的特点，又引入了市场化竞争。
组织体系上，也是“摸着石头过河”。最早成立电力部，后来电力部、国家电力公司双轨并存，再到取消电力部组建国家电力公司，提出“四步走”战略，后来在2002年又取消国家电力公司成立“5+2+4”的电力组织体系。组织体系伴随时代演变，也在不断调整。
产权归属上，既有大胆创新，又能不断调整旧体制旧思路适应新环境。改革初期，从政府办电到社会办电，从国家出资到民间出资，实现了两种体制、两种资金有效结合。最早的集资办电弥补了国家办电资金的不足，集资办电的历史作用不能否认。但随着市场化、规范化发展，电力行业又开始纠正集资办电中不适应市场经济健康发展的问题。在资本市场上，电力企业也从过去的似乎跟市场绝缘，到真正成为市场主体，成为资本市场绩优的上市公司。
回顾电力工业的发展历程，尊重了行业的基本规律，从最初认为电力产业四环节都是自然垄断，到最终集中到输电网的自然垄断，其他环节逐步引入市场竞争。时至今日，我们仍然遵守着输电网自然垄断和其他三个环节市场化结合的方向。这条道路之所以被证明是正确的，就是因为既借鉴了西方电力产业发展的经验，又提出了中国自己的总体发展方向；既分离了政府和电力企业的职能，同时又有政府引导企业、企业参与竞争的协同设计。所以说，我国电业产业发展的道路，在摸着石头过河背景下，又有通盘考虑，是循序渐进的过程。
刘纪鹏：
电力堪称是国民经济第一基础产业。电力改革仅是全局性改革的一部分，但电力的基础性和重要性，决定了电力改革对国民经济的持续发展和社会安定具有至关重要的意义。
我国电力改革不能以2002年5号文的颁发作为起点，而应以1997年1月国家电力公司的组建作为标志。我认为中国电力改革可划分为三个阶段：
第一阶段，从1997年1月国家电力公司成立并与电力部双轨运行起到2002年3月，电力改革由国电公司主导，提出了“四步走”战略，即，第一步，成立国电公司，撤销电力部，政企分开；第二步，实行公司制改组，实体化，厂网分开，进行竞价上网试点；第三步，全国联网，全面推开厂网分开、竞价上网，形成电力市场；第四步，完全实现配售放开，国电公司变成国家输电网公司。
第二阶段，2002年3月到2015年3月，2002年3月国务院颁发《电力体制改革方案》（国发〔2002〕5号文件），5号文取消了国家电力公司，新设成立了由国网和南网两家电网公司以及五家发电集团和四家辅业集团组成的电力组织体系。
第三阶段，2015年3月15日，中共中央、国务院颁发《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发〔2015〕9号文件），“9号文”扬弃了“5号文”，把重点放在拆分输配存量电网的改革思路。亮点有三：第一，明确提出“管住中间，放开两头”，即，管住输配电价，放开发电和售电侧市场；第二，改变电网盈利模式，让电网公司从以往的购售电差价转变为成本加成合理利润的价格模式；第三，在电网售电侧对社会资本开放，构建多元化售电主体，组建售电公司。
刘纪鹏：
很欣慰我的电力改革思想经住了电力改革的时间检验，欣慰之余愈加坚信我国电力改革只要尊重国情和电力产业的自然规律，批判借鉴国际经验，掌握正确的改革方法论，就一定会成功。
电力体制改革的目标到底是什么？在我看来，市场经济是消费者主导的经济，电力改革的终极目标理应定位于为消费者和用户提供质优价廉、安全的电力产品和服务，使消费者得到实惠，同时促进经济效益。而打破垄断、引入竞争、培育完善市场、降低电力成本和提高电力工业效率仅仅是实现这一终极目标的手段而已。分清楚电力改革的手段和目标至关重要，二者不能混淆，更不能替代。
改革并不是目的，改革只是手段。改革要循序渐进、可逆，而不能是“破碎式”改革而没有回旋余地。2002年启动的电改，网厂分开后，虽然发电主体多元化了，但竞价上网未能实现，国家电网对发电企业统购包销的购电模式并未改变，人们期待的大用户和厂商直接见面、国家电网仅收过网费的新模式也未能推出。2015年新一轮电改启动，核心是“放开两头、管住中间”，逐步放开增量配电与售电业务，引入多元化的市场主体，形成竞争充分的市场体系。我国电力改革历经多年徘徊，终于避免了“休克疗法”拆分电网的“破碎式”改革，驶入从增量售电侧入手推进电力改革逐步走向深入的“大船慢掉头”的正确航道。
从电力工业的特点来说，我国电力改革应当做到保留自然垄断，打破经济垄断，废除行政垄断，即通过厂网分开，把发电和售电环节推入竞争领域，把输电和配电环节保持在自然垄断领域；同时，在监管环节，废除旧体制形态下以电价及投资立项方面的行政审批为核心内容的行政垄断。
刘纪鹏：
未来改革中，仍要高度重视电力改革的方法论，选准下一步电力改革的方向和切入点。纵观过去中国电改历史进程，我的结论是：中国未来电力改革方向的出发点应该是从打破电价垄断审批入手，而不是从电网入手进行简单拆分。电改方面，我觉得主要有三个关键点需要突破。
第一，政府的角色问题。改革核心问题在于电价，这是市场体制和计划体制的区别之处，也是判断是政府管电办电还是在政府指导下发挥市场经济企业主体作用的重要因素。电改要突破就得在电价上突破，而改革最难点，应该是电价背后政府这只有形的手。而这只手恰恰是改革者自身在负责，改革者肯不肯放弃自己手中的审批权，尊重市场的规律，这恐怕是改革当中的难点。
第二，电网和电网公司的边界问题。中国要办全国的大网，大网意味着大市场，但大市场不一定都是大公司。在运营当中，电网的自然边界和企业的组织边界并不是永远平衡统一。某些情况下，全国电网是由一家电网公司来管。但从长远看，全国大网也可以由几家公司通过市场合同、协议来共同管理。所以，全国一张大网并不妨碍电网组织体打破垄断实行竞争的变革。
第三，电力体制改革的依法治电问题。目前电力法制不健全，法律体系不适应，电力法至今还未更改。电力法由谁来改？如果是部门立法，免不了要强调部门利益。如果改变立法，有可能会革到自己，一直未能出台。但是，法律终归必须得跟上。
刘纪鹏：
我认为，电力实施产融结合是重要的发展思路。第一，电力是国民经济的第一基础产业，电价不能无限地涨。因此起步初期，不管在城市国家基础设施的铺设上，还是特高压及新技术新业态的应用上，电力都事关国家的生态、经济、政治安全。所以，在国家资金有限情况下，要尽量调动电力企业的积极性。
首先，产融结合可以为电力主业服务。电力作为重要的实业领域办金融，是最好的金融为实体经济服务。电力企业的发展需要运用多种资本金融手段，股票、债券等。产融协同能弥补电力创新发展投资的不足，同时这也是重要的市场经济转型的核心内容。这对国家的产业体制改革、金融体制改革也有重要意义。
其次，产融结合可以规避风险。电力人办金融、产业办金融，首先作为服务平台为内部成员服务，如电力的期货交易、证券、租赁等，大量的非银行金融机构尤其适合电力产融结合。电力人把金融用在自己服务平台上，可以控制金融风险。
所以，从电力入手实现产融结合，以产品经营为体，资本经营为用，虚实结合，是脱虚向实的有效方式。从国际经验看，电力产业本身跟金融的结合也有很多成功经验。所以，电力企业发展中如何发挥好市场的作用，如何挖掘潜力，集中财力，产融结合是非常有效的方式，而且是最好的产业结合领域，未来一定会大有作为。
原文首发于《电力决策与舆情参考》2018年12月14日第47期
审核：齐正平
编辑：李丹丹
本公众号由中电能源情报研究中心运营，致力于传播能源资讯、分享能源观点，发布《电力决策与舆情参考》《能源情报研究》精华内容，欢迎关注！