湖南：以人为本的城市设施配置评估方法研究

　　全国国土空间规划实施监测网络建设

　　党的二十大作出加快建设网络强国、数字中国的战略部署。党中央、国务院印发的《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》《数字中国建设整体布局规划》明确要求建设全国国土空间规划实施监测网络。2023年和2024年全国自然资源工作会议持续作出部署，强调要“深入开展国土空间规划实施监测网络建设试点，完善数字化治理政策机制和技术标准体系”。

　　2023年9月，自然资源部办公厅印发《全国国土空间规划实施监测网络建设工作方案（2023—2027年）》，明确了建设目标、工作原则、主要任务和保障措施等，全力打造“可感知、能学习、善治理、自适应”的智慧国土空间规划，大力推进国土空间治理“数智化”转型，推动构建美丽中国数字化治理体系和建设绿色智慧的数字生态文明。2023年12月，自然资源部办公厅印发《关于部署开展国土空间规划实施监测网络建设试点的通知》，明确在长三角生态绿色一体化发展示范区和16个省份、29个城市、1个区县开展试点。

　　为探索构建“共建共治共享”新型治理机制，凝聚全社会力量，高质量推动国土空间规划实施监测网络建设，特将原国土空间规划“一张图”建设、城市体检进行时等专栏融合为CSPON（China Spatial Planning Observation Network）建设专栏，面向全社会公开征集“智慧国土空间规划”和“国土空间规划监测评估预警”两大版块的理论方法、国际经验、前沿趋势、技术路线、算法模型、实践经验等。欢迎相关领域重点实验室、工程技术创新中心、科技创新人才和团队，高等院校、科研机构、行业队伍、企业，各级自然资源部门及单位等积极投稿，单位或个人不限，我们将以成果质量为唯一标准，择优刊载（投稿邮箱：ghjdcyzt@163.com）

　　本期刊发《湖南：以人为本的城市设施配置评估方法研究》

　　——自然资源部国土空间规划局

　　对人口数量、结构及空间分布的准确掌握，是科学规划的基础。湖南省在国土空间规划实施监测网络（CSPON）建设试点中，以精细、准确为目标，研发人口大数据校正算法，改进设施覆盖率算法，支撑城市设施的科学规划配置。

　　数据的校准和融合

　　收集获取当地统计部门人口数据、人口大数据、POI数据、国土调查和城市国土空间监测数据等。主要问题是：统计部门数据与调查监测数据的社区（村）代码不完全一致，社区（村）名存在重名现象；人口大数据存在一定误差。要实现城市设施的精准配置，首先需要对人口数据进行校准。

　　统计部门数据和调查监测数据的空间融合

　　第1步：按社区（村）代码匹配，从统计人口数据中筛选出与调查监测数据社区（村）代码完全一致的数据。

　　第2步：对社区（村）代码不能匹配的统计人口数据，按地名反查地理坐标，通过社区（村）地理坐标与调查监测数据的空间位置匹配。对于社区（村）重名现象，按地名反查地理坐标时要注意区分。

　　第3步：人工校核。查验上述两步操作的准确性、完备性等。

　　人口大数据的校准

　　人口大数据能揭示规律和趋势，但精准性还有欠缺。我们在统计部门数据和调查监测数据空间融合基础上，探索通过线性规划法校准人口大数据。

　　设统计口径上湖南全省总常住人口为M，某县的常住人口为Ai，该县下辖的乡镇常住人口为Bj，社区村庄常住人口为Cn；大数据统计的某县的常住人口为ai，该县下辖的乡镇常住人口为bj，社区村庄常住人口为cn。偏差为ε。则构建运筹学模型为：

　　通过对上述运筹学模型求解，即可得到校准后的人口大数据。经过两次验证，证明该方法具备一定可行性：（1）2021年依据大数据计算的湖南省各地级市、县城城区的人口数据与2022年10月国家统计局公布的第七次人口普查分县数据偏差在-2.7% ~ +1.7%；（2）长株潭绿心地区通过大数据计算的各村常住人口与各村上报的数据偏差在±0.5%。

　　基于实际人行、车行距离的服务设施覆盖率计算

　　传统的设施覆盖计算主要基于欧式距离，得到以设施点为圆心的等时圆覆盖范围。此方法未考虑实际的空间连接关系、物理隔离（如，河流）、土地利用（如，居住用地）等情况，计算结果不符合实际人行、车行情况，居民认可度不高。因此，我们探索基于实际人行、车行距离和时间来精准计算设施覆盖率。具体方法如下：

　　以某小学步行10分钟覆盖范围计算为例，首先提取该小学步行10分钟所有可能覆盖到的居住区（居住用地）名称、位置等。然后，根据地图服务商查询到的居住区到该小学的步行路线和步行时间，逐个居住区判断是否在该小学步行10分钟覆盖范围内。最后，结合路网曼哈顿距离与网络阻抗计算对结果进行一定的修正。

　　经实测，该方法比传统方法更符合实际情况，精准度提升约60%。

　　城市人口分布与服务设施配置的空间规律

　　基于上述方法处理后的数据，我们进行了初步的数据挖掘分析，发现一些规律。

　　城市人群和设施在市场驱动下“双向奔赴”

　　以长沙市为例，根据平均年龄在18~28岁、29~34岁、35~40岁、41~50岁、51~70岁的5类群体在城区百米网格的空间分布，呈现出“河西年轻化，河东中年化”的态势。

　　图1 长沙城区居住人口平均年龄分布

　　在此基础上分析了与生活息息相关的6类服务设施（医疗保健、文体休闲、教育设施、餐饮服务、购物住宿和便民服务设施）POI点位与各年龄段人群聚集区的匹配情况。从POI点密度来看，各年龄段之间的差异较大。其中，29~34岁群体聚集区服务设施的密度最高，供给水平最好，而51~70岁群体聚集区的服务设施供给水平低于其他年龄段。

　　图2 长沙城区各年龄段聚集区服务设施密度

　　各年龄段群体对6类服务设施的需求不同。18~28岁群体聚集区的餐饮服务设施占比最高，反映出美食在该年龄段的高需求度；教育设施占比远高于其他年龄段，显示出学区房的吸引力。29~34岁、35~40岁、41~50岁群体聚集区购物设施占比最高，反映出购物需求旺盛，选择居住地比较看重“购物便利”；餐饮服务设施占比递减，医疗保健和教育设施占比递增，一定程度上反映出，随着年龄增长，对健康和育儿关注的增多。51~70岁群体聚集区文体休闲设施占比在所有年龄段中最高，主要以公园、广场为主。可以看出，市场化运营的设施布局与人口布局总体契合较好。

　　图3 长沙城区各年龄段聚集区6类服务设施占比

　　城市品质和就业是吸引人口的重要因素，产城融合是有效路径

　　长株潭3市城区人口密度分布计算结果显示，长沙城区高校、五一商圈、麓谷、梅溪湖、星沙等地区人口密度最高；株洲城区高校、东湖公园周边、建设路沿线、市政府周边等地区人口密度最高；湘潭城区高校、九华片区、万达广场周边等地区人口密度最高。这些地区，除了高校外，都是交通、生活、就业便利区域。

　　其中，麓谷和星沙等地区，因产城融合良好，吸引大量人口集聚，年龄结构也偏年轻化。“产城融合”模式可以通过产业升级换代和城市服务配套，达到产业结构、就业结构、消费结构的匹配，实现产业、城市、人之间的互融发展。

　　图4 长株潭城区人口密度

　　城市设施配置的主要问题

　　通过数据分析，可精准发现某一区域甚至某一居住区设施配置存在的问题。主要包括：与人口密度不匹配、与人口年龄结构不匹配、职住不匹配等。

　　与人口密度不匹配

　　通过设施密度与人口密度在空间上的对比，可以找出设施布局与人口分布不均衡的区域。以长沙市为例，其设施与人口分布基本保持一致，设施密集区不仅与人口密集区适配，且倾向于布置在道路连通性好的区域。但是，部分地区存在设施建设滞后情况，如大托、月亮岛、高铁新城等片区人口已达到或趋向密集，但设施配置相对不足。

　　图5 长沙市大托片区城市设施配置与人口密度空间匹配情况

　　与人口年龄结构不匹配

　　对难以市场化、由政府提供的基本公共服务设施，通过人口年龄结构与公服设施的5分钟、10分钟、15分钟覆盖范围在空间上的对比，可以精准找出设施缺位区域。

　　以普遍关注的“一老一少”问题为例。长沙市基本上每个街道、社区均建设了养老服务站（中心），但部分区域的养老服务设施选址存在一定问题，图6显示：四方坪等片区老年人密集，但社区养老设施步行5分钟覆盖范围与老年人口分布存在一定错位。

　　基础教育设施方面，长沙市小学的布局相对完善，覆盖范围较广。但图7显示：在开福滨江等片区，有较多居住区不在小学步行10分钟覆盖范围内。另外，3~6岁儿童即将步入小学阶段，也应考虑该年龄段的入学需求。

　　图6 长沙市四方坪片区社区养老设施步行5分钟覆盖范围与65岁以上人口密度空间匹配情况

　　图7 长沙市开福滨江片区社区小学步行10分钟覆盖范围与家有小学生人口空间匹配情况

　　职住不匹配

　　从职住比来看，麓谷、星沙、望城经开区等区域职住平衡度高。而洋湖、梅溪湖的职住平衡度较低，呈现出“睡城”特点。分析洋湖、梅溪湖地区居住人口的工作地发现，除到河西麓谷地区工作外，有大量人口需要过湘江到河东工作。这导致过江通道出现明显的“潮汐效应”，湘府路、橘子洲大桥和南湖路隧道等主要交通节点在早晚高峰时段，面临极大的交通流量。在规划建设时对这种情况考虑不足，过江交通设施量级不够。

　　图8 长沙市职住平衡情况

　　有关建议

　　加强对微观尺度人群活动规律的研究。受限于数据精度，以往对人群活动规律的研究主要在国家、省、市、县或区域等中宏观层面。具体到详细规划的编制、实施和监督，则需要从微观上对人群活动规律解构，识别社区甚至居住小区的空间布局与人口分布问题，为城市规划、建设、管理提供精细、准确、定量的依据。

　　根据人口需求建设十五分钟生活圈，打造高品质生活空间。根据区域人口分布和特征，分类引导城区基础设施和公共服务配套完善。城市更新、城中村改造等低效用地再开发过程中，把盘活的空间资源更多地用于民生所需和实体经济发展，补齐基础设施和公共服务设施短板，提升旧城改造片区的品质。新区规划中要注重年轻人的生活、工作需求。

　　根据“一老一少”分布，规划建设全龄友好城市。结合老龄化人口分布优化城市养老设施服务布局，按“市区—街道—社区”的层级进行养老设施配置，在县市区规划建设集康复治疗、医疗护理、养老服务为一体的示范性养老机构，在街道建设具备全托、日托、上门服务等功能的综合养老服务中心，在社区建设兼具全托、日托、助餐、助洁、助浴、助护等服务的日间照料机构，打造15分钟社区养老服务圈。根据人口分布配置义务教育学校、幼儿园、特殊教育、托育服务等，保障市民、农村转移人口随迁子女平等享有基本公共服务。

　　根据人口出行特点，完善城市交通基础设施。综合考虑人口职住情况等因素，交通供需平衡由被动适应向主动引导转变，交通系统优化由单一模式道路网络向多模式综合交通协同转变。优化快速、主干、次干、支路布局，畅通城市交通“大动脉”与“微循环”，优化城市停车系统。提高非机动车道和步道的连续性和通畅性，改善行人过街设施条件，营造安全、连续、舒适的城市慢行交通体系。

　　推动产城融合，力求职住平衡。“职住分离”具有必然性和合理性，同时过长的通勤距离和通勤时间又造成城市资源的浪费，降低了城市效率，影响了生活质量。无论是新区建设还是老城区更新改造、低效工业用地再开发，尽量按照“产城融合、功能完备、职住平衡、生态宜居、交通便利”的要求，精准提供要素保障，规划创造更多的产业和职位，让居民获得更多就业选择；适当超前规划道路交通等基础和公共服务设施，完善衣食住行、教育养老、休闲娱乐等生活型服务功能，让居民更加公平地享有各类优质公共服务资源，吸引居住者就地工作。通过行之有效的措施，力求纾解“居者不职”或“职者不居”问题。

　　（作者：项广鑫 湖南省国土资源规划院科技发展部副部长，高级工程师；张一雯 湖南省国土资源规划院工程师；陈瑗瑗 湖南省国土资源规划院工程师）

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