非禁即可！国务院放开专项债券投向领域，规范运作政府投资基金

　　记者张智北京报道

　　12月25日，国务院办公厅发布《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》(下称《意见》)，其中提出7方面17项举措，旨在更好发挥地方政府专项债券强基础、补短板、惠民生、扩投资等积极作用。

　　一个亮点是，《意见》明确，扩大专项债券投向领域和用作项目资本金范围，实行专项债券投向领域“负面清单”管理，将无收益项目、除保障性住房、土地储备以外的房地产开发等领域纳入清单，未纳入的项目均可申请专项债券资金。

　　“《意见》带来的最大变化是专项债券投向领域由原先的‘正面清单’+‘负面清单’管理，改为仅‘负面清单’管理。‘负面清单’之外皆可申请专项债券资金。这就意味着各省在申请专项债时，可更方便因地制宜申报项目，投向将更多元，更易寻找适合本地区的特色项目。”广发证券资深宏观分析师吴棋滢撰文表示。

　　同时，《意见》提出扩大专项债券用作项目资本金范围并实行“正面清单”管理，将信息技术、新材料、生物制造、数字经济等新兴产业基础设施纳入专项债券用作项目资本金范围。申万宏源证券首席经济学家赵伟告诉《》记者，这有利于进一步撬动资金杠杆，放大专项债投资带动作用。

　　增加落地效率

　　值得注意的是，此次《意见》剑指地方项目落地效率。

　　《意见》强调，要加快专项债券发行使用，“早发行、早使用”，尽快形成实物工作量。因此，2025年专项债发行节奏预计将较2024年明显前置。在吴棋滢看来，2024年专项债发行高峰位于8至9月，导致10月初仍有2.3万亿元专项债还未使用，部分项目开工可能将延至明年初。而本次改革意味着，未来再次出现这类情况的概率将有所下降，即2021年、2024年专项债项目推至明年建设的情况将有所减少。

　　按照预测，这一政策的效应在明年3月开工季将陆续形成。

　　同时，《意见》指出，开展专项债券项目“自审自发”试点。下放专项债券项目审核权限，选择部分管理基础好的省份以及承担国家重大战略的地区开展专项债券项目“自审自发”试点，支持经济大省发挥挑大梁作用。试点地区滚动组织筛选形成本地区项目清单，报经省级政府审核批准后不再报国家发展改革委、财政部审核，可立即组织发行专项债券，项目清单同步报国家发展改革委、财政部备案。“自审自发”试点地区包括北京市、上海市、广东省、江苏省、浙江省等十省(含计划单列市)以及雄安新区。

　　据了解，近年来，10个经济大省专项债额度占比约54%。吴棋滢表示，这个试点将有助于经济大省自主安排专项债投向，支持经济大省发挥挑大梁作用。

　　对试点省份外的地区，前期已通过发改委和财政部审核的在建项目，将纳入“绿色通道”机制，无需重新申报。

　　此外，专项债审核节奏也从原先的一年一审改为“常态化申报、按季度审核”，这也将有效加快专项债项目审核效率。

　　“需要注意，过去‘绿色通道’偏窄，大部分在建项目需年年申报，存在申报不通过的可能性，是专项债发行较缓的原因之一；而原先的一年一审制度对审核效率也是一个考验，分散至季度将提高申报和审核的效率。”吴棋滢表示。

　　中国社会科学院大学教授吉富星也对记者表示，“自审自发”增强了地方政府的自主权，一方面能稳定地方预期、增强其灵活性；另一方面能全面提高债券发行使用效率，让债务资金尽快形成实物工作量，有助于稳投资、稳经济。

　　扩大投向重视风险

　　专项债是积极财政政策的重要抓手。

　　此次《意见》带来的另一变化是扩大专项债券用作项目资本金范围，增加新兴产业基础设施、传统基础设施智能化改造，以及卫生健康、养老托育、省级产业园区基础设施等领域，并将各省资本金使用上限自25%提升至30%。

　　吴棋滢表示，在这些增加领域中，较为集中的是新兴产业基础设施，这有望带来“新基建”的新一轮升温，以科技相关的基础设施建设带动产业创新的加快；同时，城市更新的扩容，旧改、棚改、城中村改造等也有望加速，能在2025年提升各省财政撬动投资的能力。

　　一个亮点是，《意见》进一步优化专项债项目的收益平衡问题。除项目收入、政府性基金预算收入外，明确了调度其他项目收入、项目单位资金和专项债券项目财政补助资金用于偿还专项债本息，严防专项债券偿还风险。

　　“这对防范专项债偿付风险重视度明显提升。”赵伟对本报记者表示。

　　据了解，近年来国债与地方债付息支出比重逐年增大，专项债付息占第二本账的比重上升；省际分化趋势也愈发明显，存在一定的潜在风险。针对部分地区专项债偿付承压的情况，《意见》提出，允许地方依法分年安排专项债券项目财政补助资金，调度其他项目专项收入、项目单位资金和政府性基金预算收入等偿还，确保专项债券实现省内各市、县区域平衡，省级政府承担兜底责任，确保法定债务按时足额偿付。这不仅扩大了专项债偿还的安全边际，还扩大了未来专项债规模提升的空间。

　　完善专项债券偿还机制方面，《意见》提出，鼓励有条件的地方建立专项债券偿债备付金制度，“自审自发”试点地区要加快建立偿债备付金制度；严格落实专项债券项目主管部门和项目单位责任，抓好专项债券项目收入征缴工作，保障专项债券偿债资金来源。

　　“总体来看，《意见》是对过去多年以来专项债券发行使用环节的一次总优化，涉及投向、预算平衡、审核管理、发行使用、管理监督等方方面面。同时，考虑到《意见》是在专项债提前批下达之前发布，2025年专项债发行或可通过上述新机制，扩大投向和加速落地，对稳增长起到更加直接的效果。结合中央经济工作会议的要求，2025年专项债发行和使用可能也将加速，对经济全年开局起到支撑效果。”赵伟表示。