“十五五”时期中国融资担保行业发展路径思考

　　融资担保是随着商业信用、金融信用的发展需要和担保对象的融资需求而产生的一种信用中介行为。它是担保业务中最主要的品种之一，主要作用是为债务方提供担保增信，向债权方提供担保，并在债务人违约时承担约定的代偿责任。2026年《政府工作报告》提出“发挥创业担保贷款贴息等政策作用，加强创业支持引导”，这成为近期融资担保行业关注的重点议题。从“强化考核评估、融资担保、风险补偿等支持措施”到“引导金融机构加力支持扩大内需、科技创新、中小微企业等重点领域”，《政府工作报告》中的一系列政策部署与工作安排，为融资担保业指明了路径、提供了抓手、增添了底气。

　　“十四五”期间融资担保机构作为第三方保证人，通过管理风险和增信，帮助企业拓宽融资渠道，特别是在支持小微企业和“三农”方面发挥着重要作用。根据第三方平台企业预警通数据显示，截至2025年末，我国融资担保机构数量共计4597家。同时，政府性融资担保体系作为行业的重要组成部分，已凝聚全国1500余家担保机构，累计服务小微企业等经营主体超过570万户次，稳定就业约5900万人次。今年是“十五五”开局之年，融资担保行业作为经济“稳定器”与小微金融“桥梁”的作用愈发凸显，但其自身也面临风险、效益与发展动能的多重考验。该行业如何突破瓶颈，构建更健康、高效的服务生态，已成为“十五五”时期政策与市场共同关注的焦点。

　　融资担保业在经济社会中的作用

　　当前，我国融资担保体系已形成“一体两翼”的整体架构。“一体”指形成了健全完善的政府性融资担保体系，“两翼”指服务就业创业和支持科技创新的发展布局。从其具体构成与运行机制来看，主要可分为三大支柱：融资担保公司、再担保机制与银担合作。其中，融资担保公司是体系的核心执行主体，包括政府性融资担保机构和商业性融资担保机构，共同服务于实体经济的不同层面。再担保机制形成了“国家—省级—基层”三层组织架构，主要承担风险分散、能力建设与业务规范的功能。银担合作则是银行与担保机构协同服务小微、“三农”等市场主体的关键业务模式。

　　融资担保行业在经济运行中扮演着多重深化且不断演进的关键角色。其最核心的本质在于通过信用增级功能，帮助实体经济摆脱融资困境，尤其是解决广大中小微企业、初创主体和“三农”领域长期存在的信用弱、抵押缺、融资难、融资贵问题。这一过程已从过去单一、被动的贷款担保增信，迭代发展为主动覆盖的综合信用服务与赋能体系。

　　（一）发挥逆周期调节功能，强化政策传导效能。融资担保在宏观经济逆周期调节中发挥稳定作用，并有效传导国家政策。融资担保机构的存在，特别是以国家融资担保基金为龙头的政府性融资担保体系，能够将宏观政策红利精准、有效地传导至经济的基层与微观主体。它们通过提供信用背书，大幅降低了银行的放贷风险和顾虑，引导信贷资金流向政策鼓励的薄弱环节，有效扩大了政策的覆盖面，并增强了渗透深度。这不仅保障了特别是中小微企业在内的数以百万计企业的资金链安全，从而平滑经济波动、稳定社会就业；更在关键时刻起到了支持作用，防止局部风险蔓延成系统性风险，维护了经济金融体系的整体稳定。2025年，国家融资担保基金带领合作体系服务市场主体超107万户，支持就业约1173万人。

　　（二）破解小微融资难题，搭建连接资金与实体的“信用桥梁”。融资担保既是连接小微企业与银行信贷的信用纽带，也是分担融资风险的关键工具。银行由于固有的审慎经营原则和风控模型限制，对缺乏规范财务报表、合格抵押物和信息透明度较低的小微企业、个体工商户天然存在“惜贷”“惧贷”心理。融资担保公司通过专业的风险评估和承担连带保证责任，为这些缺乏信用资质的主体提供了关键的信用增级，有效弥合了银行信贷标准与企业实际状况之间的鸿沟。融资担保不仅是分散和缓释银行信贷风险的重要机制，也使银行敢于、愿意向普惠领域投放贷款；金融市场更是通过融资担保机构专业的服务，帮助企业规范经营、完善信用记录，提升了小微群体的金融可获得性。以国家融资担保基金为例，2025年其引领的合作体系中，银行分险业务规模占比已达97.59％，并通过“总对总”批量担保等模式，显著提升了业务处理效率与风险共担水平。

　　“十四五”期间我国融资担保业发展现状分析

　　（一）从行业政策演化看，首先是制度框架的构建与“准公共定位”的确立。“十四五”期间，融资担保行业的制度顶层设计实现重大突破。以2017年国务院《融资担保公司监督管理条例》为核心，配套2018年《四项配套制度》和2019年《补充规定》，基本实现了对机构与业务的监管全覆盖，奠定了行业规范发展的法律基础。2025年《政府性融资担保发展管理办法》的出台，标志着以“准公共定位”为核心的政府性融资担保制度框架确立，对机构定位、业务边界到资本补充、绩效考评进行了全面设计。其次，监管导向持续深化，政策性职能逐渐强化。在制度完善的背景下，监管导向日益清晰，即强力推动政府性融资担保机构聚焦主责主业。自2019年国办6号文提出“政府性融资担保机构要回归主业、确保支小支农担保业务占比达到80％以上”以来，政策主线一以贯之。进一步看，这一主线可概括为行业运行的“二八支柱”：一是业务导向的“80％”，支小支农不低于80％；二是风险约束的“20／80”，银担合作强调金融机构承担的风险责任比例不低于20％，政府性融资担保体系承担风险不高于80％。2023年《关于促进民营经济发展壮大的意见》将担保提升为与银行、保险并列的市场化风险共担支柱。此后，政策持续精准发力，2024年“科技创新专项担保计划”、2025年《关于进一步发挥政府性融资担保体系作用加力支持就业创业的指导意见》等，均引导担保资源向科技创新、就业创业等国家战略重点领域倾斜。这一系列以回归本源与风险共担为骨架、以专项计划与重点领域导向为抓手的政策组合，共同构建了引导行业聚焦主业、服务实体的严密政策网络。

　　（二）从行业体系构成看，我国已基本建成“国家融资担保基金—省级再担保机构—市县直保机构”三层组织架构。这一体系通过股权与再担保业务为纽带，有效整合资源、分散风险、统一标准。截至2025年，我国累计再担保合作业务规模超过6.7万亿元，且年均增长约40％，显示出强劲的发展势头。国家融资担保基金作为“龙头”，2025年再担保合作业务规模达1.47万亿元，其引领和分险作用至关重要。

　　与此同时，地方性融资担保机构也在积极探索提升整体实力的有效路径。例如，重庆三峡融资担保集团通过整合成为区域性巨头以及武汉市组建非股权联合的“汉联担”等，都是提升地方性融资机构整体实力和抗风险能力的不同路径。然而，融资担保体系内的资源分布并不均衡。一是行业集中度较高，2025年融资担保50强机构总资产超过3.5万亿元，前10强销售额占比超过60％，其中江苏平安融易以160亿元新增担保发生额位居榜首；二是区域分化明显，江苏、广东、重庆、四川、湖北等经济活跃地区机构数量多、规模大。例如，江苏省信用再担保集团资产与盈利表现均十分稳健；而中西部地区虽也有代表性机构，但整体实力相对偏弱。

　　（三）从行业服务板块看，业务结构正从传统贷款担保向多元综合服务拓展。当前，行业已形成五大核心业务板块：一是作为普惠金融核心业务的贷款担保，这是行业最核心的业务，专注解决中小微企业、“三农”主体“首贷难”“信用弱”问题。单户金额多在50万元至500万元，费率控制在1％至3％，是银行信贷风险的“缓冲垫”。部分机构开发的“首贷担保”产品，专门破解企业从0到1的信贷准入难题。二是帮助企业提升信用评级、拓宽融资渠道的债券类担保，通过担保，可将企业债券信用评级提升1至2个等级，发行利率降低50至150个基点。2025年，担保债券发行规模达3612.01亿元，同比增长52.8％，成为企业优化融资结构、降低综合成本的关键工具。三是作为交易履约风险管理工具的非融资担保，此类业务不直接服务于融资，而是保障交易安全，包括投标担保、履约担保、预付款担保、诉讼保全担保等。随着实体经济交易复杂度提升，该业务已成为行业重要增长极，2024年规模同比增长28％，是许多市场化担保机构的第二增长点，其核心价值在于降低市场交易中的信任成本。四是作为资产证券化重要增信手段的金融产品担保，2024年担保支持的资产支持专项计划（ABS）发行规模超3000亿元；五是针对科创企业的“担投联动”业务，针对科创企业“轻资产、高成长、高风险”特性，担保机构在提供债权担保的同时，通过认股权证获得未来投资权利。这种模式以股权未来收益弥补当期担保风险，实现了风险与收益的跨期匹配。北京中关村科技融资担保公司是此模式的标杆，截至2024年，其服务的企业中已有56家上市，认股权投资收益覆盖了近85％的担保风险损失。

　　我国融资担保业发展中面临的挑战

　　凭借日趋完善的体系与持续的政策倾斜，我国融资担保行业在服务实体经济，特别是普惠金融领域取得了可量化的显著成效，政策目标得到高效落实；同时，行业积极拥抱数字化，在普惠信贷、债券增信、供应链金融等多个场景中，通过科技赋能提升了服务效率与风控水平。但在取得显著社会成效的同时，行业深层次的可持续发展矛盾也日益凸显。其面临的主要挑战是如何在坚定不移地履行“准公共”政策使命与实现自身市场化、可持续生存发展之间，找到一个稳固、长效的平衡点。

　　（一）风险识别能力与承担责任不匹配。行业的服务主体决定了其固有的高风险属性。面对经营数据碎片化、生命周期波动大、缺乏规范抵押物的对象，依赖固定资产抵押和标准化财务报表的风控手段几乎失效，担保机构面临信息不对称挑战。尽管国家融资担保基金2025年整体代偿率控制在1.96％，但风险压力持续存在。另外，银行负责审批贷款而担保机构承担主要风险，容易滋生道德风险。

　　（二）社会效益与经济效益难平衡。为贯彻普惠金融和降费让利政策，政府性融资担保机构普遍执行远低于市场水平的担保费率，通常被要求不超过同期贷款基准利率的50％，许多地区还对小微企业实行更低费率甚至零费率。然而，开展一笔小额普惠业务所需的尽调、评审、保后管理成本并不因金额小而同比降低，导致业务规模与运营成本倒挂，使机构依赖外部资金支持，包括资本金补充、担保费补贴、代偿补偿等来维持运转。

　　（三）政策依赖与业务同质化制约发展动能。长期且必要的政策扶持和财政补贴，在支撑行业履行社会责任的同时，也在一定程度上弱化了部分机构主动开拓市场、进行产品与服务创新的内在紧迫感和竞争意识，形成了对扶持政策的路径依赖。业务同质化问题也较为普遍，许多机构仍停留在传统的流动资金贷款担保这一熟悉领域，对复杂行业和新兴领域的风险识别能力不足，难以有效覆盖产业升级催生的多元化金融需求。此外，行业整合与主体单一化趋势可能削弱长期的创新活力。在“减量增质”导向下，行业整合浪潮持续，显著的结构性变化是国有资本主导地位空前强化，国有控股机构占比已升至61.5％。这一方面有利于强化政策执行、规范运营和抵御系统性风险，但另一方面也可能导致市场生态多样性减弱。如何在“国家队”主导下，通过内部机制改革或生态合作，持续激发产品、技术与模式创新的微观活力，避免形成新的政策依赖和效率瓶颈，是关乎行业长远健康发展的深层挑战。

　　“十五五”我国融资担保业可持续发展的对策与建议

　　融资担保业的可持续发展，不能仅靠单点突破，而需进行系统性、市场化改革，推动融资担保业转型升级为既能高效服务国家战略目标、又能实现自身商业健康循环的现代金融子系统。

　　（一）全面深化科技赋能，重构风控与运营内核。“十五五”时期，担保机构必须将人工智能、大数据、区块链等数字技术从辅助工具提升为关键支撑力量。关键突破口在于打破信息壁垒，积极推动与税务、社保、海关、司法等政府部门、公用事业单位以及金融机构、商业平台的合法合规数据互联互通。通过构建融合多维度数据的智能风控模型和动态企业信用画像，实现对小微企业非财务信息的硬核解读和风险穿透，将风险应对模式从出现问题后的被动赔付，转变为在事前进行精准预警、在事中进行动态监控，从根本上提升风险识别、风险定价与风险管理能力，降低信息不对称带来的损失。例如，深圳高新投的“信新贷”通过线上数据模型实现“秒批秒贷”，不良率控制在极低水平，展示了科技重构风控效率的巨大潜力。数字化转型亦是降低运营成本、实现普惠业务规模效应的必由之路，通过线上化、自动化流程，将服务海量小微客户变为可能。

　　（二）鼓励基于产业链的场景化产品创新，构建专业化服务壁垒。融资担保机构应超越传统的“见保即贷”思维，深入特定产业场景和交易链条，开发定制化、高附加值的担保产品。2025年，产品创新已成为行业展业的核心驱动力，涌现出众多优秀案例。例如，山东投融资担保集团推出的“鲁担惠企通”，直连上海票据交易所，通过重构供应链信用链条，精准服务供应链上的中小企业。武汉市融资担保有限公司创新推出“气候保”“气候担”产品，开创了全国首个“气候＋保险＋担保”的绿色金融服务模式，将气象风险保障与融资增信相结合。这些创新产品的共同特点在于并非简单的风险转移，而是基于对产业特性、交易痛点、风险特征的深度剖析，提供了“担保＋资源对接”“担保＋风险管理”的综合解决方案。未来，行业应系统性地支持此类深度创新，鼓励机构围绕国家战略和地方特色产业，开发专属产品，将服务嵌入产业链的核心环节，从而在创造独特社会价值的同时，获取合理的风险溢价和服务收益，构建可持续的专业化壁垒。

　　（三）系统重构风险与利益分配机制，实现激励相容的真实共担。必须对政府、银行、担保机构三方关系进行优化设计，建立权责对等、激励相容的长效合作机制。可深入借鉴国际成熟经验，如日本信用保证体系，其明确银行、信用保证协会、政策性再保险机构之间的固定风险分担比例，其固定比例大致为3：2：5，使银行承担不可推卸的实质性风险责任，从而将其风控能力与放贷意愿真正调动起来；韩国信用保证基金（KODIT）不仅提供担保，还直接管理着庞大的企业数据库，并承担了类似“征信局”的职能。我国各地探索的“政银担”风险分担模式已奠定良好基础，如湖南“4321”模式，未来需进一步标准化、制度化并推广。同时，财政支持方式需更加精细化、差异化，从简单地弥补机构亏损，转向以绩效表现为依据给予奖励、对实际承担的风险进行合理补偿。通过建立与业务规模、户均金额、代偿率、就业带动等社会效益指标挂钩的担保费补贴、业务奖补和风险补偿资金池，让那些真正做得好、风险控制佳、社会效益显著的担保机构，能够获得与其付出和贡献相匹配的合理收益，最终实现社会效益可衡量、经营成本可覆盖、代偿风险可控制的商业可持续发展路径。

　　（四）推动融资担保机构进行深刻的治理与激励改革，构建“有效市场与有为政府”相结合的新发展机制。首先，国家层面的基金不仅提供再担保分险，更应通过优化绩效考核体系，显著提升对业务结构优化、服务科技创新及战略性新兴产业占比、风险定价能力以及综合服务收益等体现专业能力与长期价值的指标权重。如2024年起由国家多部委联合推出的“科技创新专项担保计划”，通过顶层设计、设定专项额度与风险补偿机制，成功引导担保资源体系化流向国家战略领域，截至2025年5月已落地业务超1.22万笔，担保规模达380亿元。其次，需构建鼓励开拓、科学容错的保障机制。2025年，湖北省等地区已出台政府性融资担保机构免责减责清单，这一实践应加快在行业推广与细化，明确在拓展国家鼓励但风险较高的新兴产业、绿色领域时，对尽职前提下出现风险的宽容尺度。在此基础上，可探索由财政、再担保体系及行业共同出资设立创新激励基金，对机构开展首笔、首批创新业务所产生的非主观代偿给予一定补偿，并对成功模式予以奖励，实质性降低试错成本，激发“敢担、愿担”的主动性。

　　综上所述，中国融资担保行业正处在从规模扩张向价值深耕转型的关键阶段。面向“十五五”，行业必须坚定“准公共定位”，以科技赋能重构风控内核，以产品创新深耕产业场景，以机制优化实现激励相容，以治理改革激发内生动力。唯有通过系统性的市场化改革与能力重塑，融资担保行业才能突破当前社会效益与经济效益难以平衡的困境，真正成为既能高效服务国家战略、又能实现商业可持续的现代金融基石，在“十五五”新征程中为实体经济高质量发展贡献更坚实的力量。

　　（作者单位：四川大学经济学院。作者顾婧是四川大学经济学院金融系教授、博士生导师）

　　主要参考文献：

　　①朱太辉.银行业科技金融服务四大联动创新模式［J］. 中国银行业， 2025（07）： 36－38＋35.

　　②财政部有关负责人就《关于进一步发挥政府性融资担保体系作用加力支持就业创业的指导意见》答记者问［EB／OL］.https：／／jrs.mof.gov.cn／zhengcejiedu／202408／t20240806＿3941156.htm.

　　③国家融资担保基金.2025年国家融资担保基金业务开展情况［R］.