2026年3月，水利（885572）部、自然资源部联合印发了《关于建立地下水储备制度的指导意见》（水资管〔2026〕46号，以下简称《指导意见》）。现解读如下。

一、《指导意见》出台背景

地下水具有重要的资源属性和生态功能，在保障我国城乡生活生产供水、支持经济社会发展和维系良好生态环境中具有重要作用。科学合理建立地下水储备有利于增强区域水资源调蓄能力、缓解水资源压力、提升特殊干旱年份以及发生重大突发事件时的供水安全保障能力。《地下水管理条例》（以下简称《条例》）对建立地下水储备制度作出明确规定。制定《指导意见》，进一步明确地下水储备布局、管理、保护等方面的工作机制是非常必要的。

二、《指导意见》主要考虑

一是突出地下水储备的战略定位。严格落实《条例》要求，确立地下水储备在水源体系中的战略定位，日常用水对地下水的需求由常态管理的地下水水源满足，一般干旱或突发事件造成的常规供水不足或中断，可启用应急备用水源，地下水储备作为兜底性战略水源，只有特殊干旱年份、重大突发事件等极端情况下才能动用。地下水储备主要聚焦重点区域，即人口、产业等高度聚集的城镇，特别是供水保证要求更高的特大、超大城市。地下水储备坚持“保基本、兜底线”原则，主要满足饮水、基本民生保障等刚性用水需求。

二是细化实化地方人民政府及其有关部门的责任。对标《条例》要求，进一步细化实化县级以上地方人民政府及其水行政、自然资源等部门的职责，要求其做好最低用水需求量分析匡算、地下水状况调查评价、储备范围和储备量确定、动用储备预案编制等工作；动用地下水储备必须报本级地方人民政府批准。压实省级水行政主管部门的统筹抓总责任，宏观上确定需要开展储备的地区及其供水保障范围，统一建立储备名录和动用储备预案台账。

三是坚持保护优先。布局地下水储备必须尊重地下水形成与循环的客观规律，一方面结合潜在风险将储备布设在适宜的含水层，不是所有地区都建地下水储备；另一方面，储备范围和储备量要与当地极端状况下的最低用水需求量相匹配，储备规模不是越大越好。将储备管理保护纳入地下水管理保护总体格局，同步落实水资源刚性约束制度、地下水“双控”、取用水监管和风险隐患排查治理，确保地下水储量稳步向好。区分常态、应急、极端状况下的水位或水量，进行精准管控，确保监管措施无缝衔接。

四是与国家水网建设做好衔接。统筹协调国家水网的大尺度水资源配置与地下水储备的中小尺度补充水源作用，协同发挥国家水网和地下水储备在调蓄水资源、增强供水韧性、提升水安全保障能力等方面的功能，在布局地下水储备时与水网规划等相衔接，合理确定储备范围与储备规模。回补和涵养地下水储备，应充分发挥水网调度优势，利用汛前富余水量等，加快回补地下水储量。

五是注重吸纳地方实践经验。尊重地下水系统及地下水开发利用情况的区域差异性，不强制要求开展地下水储备的具体层级，由省级水行政主管部门统筹谋划地下水储备的实施路径，既可以由省级集中统一开展，也可以因地制宜下放至市县级分散开展。参考北京将地下水储备部分布局在超采区、并行实施储量保护与恢复的实际做法，不排除地下水储备布设在地下水超采区。

三、《指导意见》主要内容

《指导意见》包括总体要求、科学布局地下水储备、严格地下水储备管理、加强地下水储备保护、提升管理保护能力与水平、强化地下水储备工作保障等六部分。

一是关于总体要求。坚持底线思维和极限思维，统筹高质量发展和高水平安全，按照保护优先、规模适度，需求导向、科学布局，分类施策、严格管理的要求，因地制宜将部分地下水资源作为储备进行严格保护和管理。明确近期和远期目标，近期目标是推动有需求、具备条件的地区建成一批地下水储备，形成协调配套的储备工作机制、技术标准和管理体系；远期目标是地下水储备制度更加健全，管理体系更加完善，管理保护能力持续提升，极端状况下的基本用水需求得到有效保障，科学合理的地下水储备格局全面形成。

二是关于科学布局地下水储备。提出明确储备需求、摸清地下水资源及其开发利用状况、确定储备范围和储备量、分类突出储备工作重点等四方面要求。存在因重大自然灾害、事故灾难、公共卫生事件等可能造成现有供水水源（含应急备用水源）严重短缺或破坏、供水设施损毁、水源污染等重大风险的城镇，特别是人口相对集中的城市，应当开展地下水储备。地下水储备范围优先布局在富水性好、具有较强集中供给水量、水质满足用水户需求、地质安全性较高的含水层。鼓励按照连续、完整的含水层划定地下水储备范围。

三是关于严格地下水储备管理。提出规范管理流程、科学编制预案、严格动用管理等三方面要求。动用储备前，应充分利用地表水资源，充分挖掘水网水资源统筹调配能力保障供水。动用储备要由浅及深科学有序开采，重点保障居民生活用水，不得随意更改取水用途、扩大供水范围。动用储备的情形消失，应立即停止取水，组织开展评估。

四是关于加强地下水储备保护。加强储备涵养保护和日常管护，提高水源涵养能力，落实水资源刚性约束制度，大力推进区域节水，强化地下水取水总量水位“双控”、水质管理和取用水监管，风险隐患排查整治，定期巡检，动态监控等。动用储备后，要按照预案安排尽快回补、恢复地下水储备量。

五是关于提升管理保护能力与水平。提出加强监测计量、加强数智化监管、加强科技支撑等三方面要求。监测计量方面，要构建以监测站点动态监测为基础、定期调查为补充、动用期间实时计量的地下水储备监测计量体系，监测成果及时上传省级和国家水资源监控平台并共享。数智化监管方面，要充分利用先进技术手段，推进储备状况智能识别、预警预判。科技支撑方面，要加强储备相关基础研究、关键技术攻关和标准规范制定，促进科技成果转化。

六是关于强化地下水储备工作保障。按照管理层级明确了有关部委、流域管理机构、地方水行政主管部门和地方有关部门的工作保障要求。各省级水行政主管部门要发挥统筹作用，完善工作机制，结合实际细化实化具体措施，完善地下水储备政策、技术标准。

四、抓好《指导意见》贯彻落实

一是加强组织领导。指导流域管理机构、地方水行政主管部门按照有关程序要求，开展地下水储备工作，建立健全地下水储备布局、管理、保护的工作机制，提升特殊干旱年份以及发生重大突发事件时的供水安全保障能力。

二是推进部门协作。加强部门间的沟通协调，及时研究解决地下水储备制度建设过程中出现的问题，完善地下水储备布局，健全管理和保护体系，凝聚各方共识，形成工作合力。

三是完善技术标准。加快推进地下水储备技术国家标准编制工作，完善地下水储备标准规范体系。加强地下水储备重大问题研究，推进技术研发与成果推广应用，强化科技支撑。

四是强化宣传引导。做好《指导意见》解读，加大宣传报道力度。加强水资源管理人员培训，提升管理能力和水平。及时总结、提炼形成一批地下水储备工作典型案例，加大推广和示范引领。