21世纪经济报道记者李莎 北京报道

加快农业农村现代化，扎实推进乡村全面振兴是“十五五”时期的重要任务。“十五五”规划纲要明确，要坚持城乡融合发展，推进宜居宜业和美乡村建设，提高强农惠农富农政策效能。

县域产业如何实现差异化发展？怎样提高强农惠农富农政策效能？乡村建设如何避免“一刀切”和“千村一面”？农村土地改革的突破口在哪里？如何更好推进农业转移人口市民化？

带着这些问题，近日，21世纪经济报道记者对中国社会科学院学部委员、农村发展研究所原所长魏后凯进行专访。魏后凯长期从事农业农村发展、城镇化、城乡发展一体化研究，同时兼任中国社会科学院城乡发展一体化智库常务副理事长、中国农村发展学会会长和中国城市经济学会副会长等职务。

魏后凯认为，要提高强农惠农富农政策效能，需要优化财政支农政策，在持续加大投入的同时，着力提升政策效能与资金使用效益，充分发挥财政资金“四两拨千斤”的引导作用，吸引更多社会资本参与乡村振兴（885705），加快形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元化投入格局。要持续完善乡村基础设施建设，优化农村公共服务供给，立足片区统筹规划配置，通过资源整合发挥规模效应，更好应对乡村人口减少、村庄空心化与老龄化的发展趋势，持续提升公共资源利用效能。

魏后凯指出，当前推进农业转移人口市民化的突出矛盾在于农民进城落户意愿偏低。对此需要标本兼治，短期来看，要继续完善超大特大城市积分落户政策，拓宽稳定就业居住的农业转移人口落户渠道，鼓励农业转移人口在城镇落户。更为关键的是，要进一步剥离户籍附加的福利属性，让户籍回归人口登记的本质功能，推动按常住地提供基本公共服务。在农村方面，要遵循“自愿有偿、市场导向、城乡统筹、梯次推进”的总体思路，以逐步增加开放性、扩大交易范围、建立市场化补偿为主的多元补偿办法为重点，加快建立进城落户农民“三权”自愿有偿退出长效机制。

做强县域特色产业

《21世纪》：推进宜居宜业和美乡村建设是“十五五”乡村振兴（885705）的重点发力方向，“十五五”规划纲要提出，分类有序、片区化推进乡村振兴（885705）。在乡村建设中如何避免“一刀切”式建设和“千村一面”的情况？

魏后凯：要防范此类问题，我认为应多措并举、精准发力。

一是坚持因地制宜、因村制宜、分类施策。《乡村振兴（885705）战略规划（2018—2022 年）》将村庄划分为集聚提升类、城郊融合类、特色保护类、搬迁撤并类四种类型；在此基础上，《乡村全面振兴规划（2024—2027 年）》新增短期内难以判断类型的村庄，进一步完善村庄分类体系。推进乡村建设，需按照不同村庄类型明确其功能定位与产业发展导向，立足资源禀赋精准施策，走特色化发展道路。

二是推动乡村建设从单村发展转向片区化推进。过去乡村建设多以单个行政村为单元谋划产业、布局规划、配置公共服务与基础设施，但在实际推进过程中面临单村资源有限的问题。对此，中央明确提出片区化推进乡村振兴（885705）。未来乡村建设应以片区为单元，统筹产业发展方向、布局基础设施与公共服务，实现规模效益。同时，要强化片区内村庄的分工协作，适宜的乡村振兴（885705）片区规模通常包括约5至20个行政村，应结合各村不同基础条件合理分工，提升整体发展效能。

三是加强村庄生态与文化保护，深入挖掘生态价值和文化功能。不同村庄在生态环境、历史文化等方面各具特色与优势，充分挖掘这些独特禀赋并融入乡村建设和乡村产业发展，能够有效避免“千村一面”现象。

《21世纪》：“十五五”规划纲要提出，发展县域富民产业，发展各具特色的县域经济。但现实中，部分县域产业存在同质化竞争、联农带农机（885706）制不健全等问题，你认为县域产业应如何立足当地资源禀赋，实现差异化发展，同时让农民更充分地分享产业增值收益？

魏后凯：县域发展与乡村建设，核心关键在于产业支撑。产业发展必须立足本地资源禀赋，培育特色鲜明、竞争力强的富民产业，在做强特色、提升竞争力的同时，健全联农带农增收机制，因地制宜构建现代化县域产业体系。具体可从四方面发力。

一是立足县域实际，紧扣县域主体功能定位，明确产业发展方向。全国国土空间规划以县域为基本单元，按开发方式可分为优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发四类区域。按开发内容，又可划分为重点生态功能区、农产品（850200）主产区和城市化地区。不同县域主体功能与发展定位差异显著：重点生态功能区侧重提供生态产品，不宜进行大规模工业化、城镇化开发，应重点培育生态型产业；农产品（850200）主产区以供给农产品（850200）为核心功能；城市化地区侧重发展工业与现代服务业。各地必须严格落实国土空间规划要求，依据主体功能定位锚定产业发展导向。

二是充分挖掘县域比较优势。不同县域在自然条件、资源禀赋、经济社会特点等方面差异显著，要充分盘活本地特色资源，把资源禀赋优势转化为产业优势、经济优势，这是县域产业差异化发展、避免同质化竞争的基础与前提。

三是强化规划引领与政策引导，推动县域间专业化分工协作。我国县域差异较大，可因地制宜推进“一县一业”“一县多业”，同时发展专业镇、做优“一村一品”，从部门或行业错位、产品错位、功能错位三个维度实现错位发展。通过跨县域协同协作，形成优势互补、分工合理的产业发展格局。

四是完善利益联结机制，构建合理的利益分配格局。在产业链延伸与产业分工协作过程中，让乡村和农民更多分享产业链增值收益，通过产业链协同发展形成城乡产业发展共同体。

加快建立城乡统一的建设用地市场

《21世纪》：“十五五”规划纲要提出，提高强农惠农富农政策效能，健全农业农村优先发展的体制机制和政策体系。对此你认为需要把握哪些重点，如何提高政策效能？

魏后凯：“十五五”规划纲要第二十七章专门就提高强农惠农富农政策效能作出部署，重点围绕投入保障、农业农村改革、常态化帮扶三个方面展开，内容详实、覆盖面广，对各项政策的健全完善作出系统安排。在此基础上，我想再着重强调三点。

一是优化财政支农政策，在持续加大投入的同时，着力提升政策效能与资金使用效益。中央明确坚持农业农村优先发展，持续加大“三农”投入力度，农林水事务支出规模位居公共预算支出前列。2026年全国一般公共预算支出中农林水支出达2.43万亿元，较上年执行数增长3.3%，资金体量大、涉及部门多，关键要提高使用效率、更好释放政策效能，充分发挥财政资金“四两拨千斤”的引导作用，吸引更多社会资本参与乡村振兴（885705），加快形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元化投入格局。

二是持续完善乡村基础设施建设，优化农村公共服务供给。当前我国农村基础设施已基本解决“从无到有”的问题，下一阶段发展重点将转向“从有到优”的提质升级。要加快补齐农村现代生活条件短板，提升农村基本公共服务的供给质量、运行效率与可及性。同时，农村公共服务供给与基础设施建设，不宜再局限于单个村庄推进，应立足片区统筹规划配置，通过资源整合发挥规模效应，更好适配乡村人口减少、村庄空心化与老龄化的发展趋势，持续提升公共资源利用效能。

三是健全常态化帮扶机制，将其纳入乡村振兴（885705）战略统筹实施。一方面，要持续巩固拓展脱贫攻坚成果，坚决守住不发生规模性返贫底线，在更高水平上提升脱贫质量；另一方面，要对欠发达地区实施分层分类帮扶。当前社会上存在认知误区，即简单将乡村振兴（885705）重点帮扶县等同于欠发达地区，事实上二者是不同的概念。下一步应进一步明确欠发达地区的范围，制定完善分层分类帮扶政策体系，提升帮扶政策的针对性与实效性。

《21世纪》：围绕农村土地改革，“十五五”规划纲要进行多项部署。你认为当前土地改革还面临什么重点难点？改革的突破口在哪里？

魏后凯：土地是农民的命根子，处理好农民和土地的关系，是改革开放以来农村改革的主线，也是新形势下农村改革的主线，这一基本方向不会改变。“十五五”规划纲要已对下一阶段农村土地改革作出详细安排。其中最紧迫、最重要的任务，是稳步推进第二轮土地承包到期后再延长30年试点，健全和落实土地延包政策、稳定土地承包关系。

现阶段农村土地制度改革的核心重点与难点，在于加快建立城乡统一的建设用地市场。长期以来，我国城乡建设用地权益保护不均、配置规则不统一。农村“三块地”改革整体推进节奏偏慢，尤其是宅基地改革和集体经营性建设用地入市，受法律法规、体制机制、传统观念等多重因素制约，改革推进阻力较大。

面向未来深化改革，需要精准找准突破口、因地制宜稳步推进。宏观层面，要以建设城乡统一建设用地市场为总体方向，统筹推进城乡土地一体化改革。具体实操层面，可把宅基地改革与集体经营性建设用地同等入市相结合，打通两者之间的政策通道作为关键突破点。立足进城落户农民自愿退出宅基地的现实情况，盘活退出的闲置宅基地资源，与集体经营性建设用地入市机制有效打通，畅通资源转化利用渠道。

完善进城落户农民“三权”自愿有偿退出机制

《21世纪》：推进农业转移人口市民化是新型城镇化（885991）的重要任务，“十五五”规划纲要提出，统筹深化户籍制度改革和常住地提供基本公共服务。当前部分农业转移人口仍面临落户难、权益保障不到位等问题，对此你有什么建议？

魏后凯：推进农业转移人口市民化是新型城镇化（885991）的首要任务，目前城区常住人口300万以下的城市已全面取消落户限制，仅少数超大特大城市实行积分落户制度。现阶段突出矛盾在于，农民进城落户意愿偏低，户籍人口城镇化率增速有所放缓。

从数据变化可以清晰看出，2016—2022年，户籍人口城镇化率年均提高1.11个百分点。2023年户籍人口城镇化率为48.3%，较上年提高0.6个百分点，比当年常住人口城镇化率增速低0.34个百分点；2024年户籍人口城镇化率为49%，同比提升约0.7个百分点，增速仍低于常住人口城镇化率增速。2020—2022年，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率之间的差距从18.49个百分点缩小到17.52个百分点，随后两率差距再度扩大，2023年这一差距扩大至17.86个百分点，2024年进一步扩大到约18个百分点，对应约2.53亿农业转移人口。

破解这一难题必须标本兼治、综合发力。治标上，要完善超大特大城市积分落户政策，拓宽稳定就业居住的农业转移人口落户渠道，持续鼓励农业转移人口在城镇落户，让进城农民与城镇居民平等享受城镇基本公共服务。治本上，关键是进一步剥离户籍附加的福利属性，让户籍回归人口登记的本质功能，推动按常住地提供基本公共服务，稳步迈向2035年基本公共服务均等化目标，届时农业转移人口市民化的核心矛盾将从根源上得到化解。

《21世纪》：“十五五”规划纲要提出，保障进城落户农民合法土地权益，探索建立自愿有偿退出的办法。当前进城落户农民“三权”自愿有偿退出的情况如何？推进过程中存在哪些难点？又该如何破解？

魏后凯：土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，也就是农民的“三权”，依托农村集体经济组织成员身份形成，长期发挥着农民社会保障与民生兜底的功能。2025年末，全国共确认农村集体经济组织成员约9.3亿人，其中已有约4.8亿农村集体经济组织成员常住在城镇。据测算，已落户城镇、但仍依法保留“三权”的农村集体经济组织成员已达1.91亿人，随着城镇化推进，这一群体规模还将持续增长。伴随城乡融合发展体制机制日益完善和基本公共服务体系全面覆盖，“三权”在保障进城落户农民基本生活方面的功能已经弱化，但当前进城落户农民“三权”自愿有偿退出仍处在初步探索阶段，整体交易范围小、开放性不足，补偿方式多依靠行政安排，市场化机制尚不健全。

这项改革事关数亿农民切身利益与城乡发展的长远大局，但在现实推进中难点突出：相关法律实施细则仍有完善空间，成员身份认定规程有待细化，市场化的退出补偿机制尚未建立，缺乏因地制宜的分类推进策略，农村权益退出与城市权益保障间衔接不畅。

下一步，我认为应遵循“自愿有偿、市场导向、城乡统筹、梯次推进”的总体思路。重点是加快完善相关法律实施细则，建立规范有序的退出运行机制，建立专业科学的价值评估标准，构建多方参与的市场运作体系，健全城乡权益衔接机制。以逐步增加开放性、扩大交易范围、建立市场化补偿为主的多元补偿办法为重点，加快构建开放透明、规范有序、运行高效的“三权”退出长效机制。

《21世纪》：长期来看，如何破解城乡二元结构下的资源配置失衡难题，协同推进乡村振兴（885705）与新型城镇化（885991）？

魏后凯：城乡融合发展是中国式现代化的必然要求，核心是推动城乡要素双向流动。推进城乡融合发展、破解二元结构矛盾，关键要把握三方面重点。

第一，以城乡平等、开放、互补为基本前提。推进城乡融合发展，首先要明确城市与乡村是相互平等、彼此开放、功能互补的发展主体，要立足互促互进、共生共存、共建共享，加快构建城乡发展共同体。近年来，各地通过组建医共体、教育共同体等方式，持续推进公共服务一体化，不断夯实城乡融合发展根基。

第二，统筹推进新型城镇化（885991）与乡村全面振兴，强化以城带乡、以工补农。城镇化是现代化大势所趋，农村人口向城镇转移仍是长期主流，未来乡村人口总量还将减少。在此背景下，要充分发挥城市的辐射引领作用，推动人才、教育、医疗等优质公共资源向乡村延伸覆盖，持续缩小城乡差距，加快推进城乡基本公共服务均等化。

第三，构建激励与约束并重的制度机制，实行正面清单与负面清单联动管理。一方面，通过正面清单引导和相关政策鼓励，推动城市优质资源、资本、人才下乡；另一方面，依托负面清单划定底线，严格约束资本下乡行为，严禁破坏乡村生态、侵害农村集体经济利益、突破耕地保护红线等违规行为。通过双向规制、分类引导，推动城乡要素合理流动、有序配置，促进城乡共同繁荣发展。