循史察变溯源国企改革背后的深层逻辑
——读邵宁《艰难的变革：国有企业改革的回顾与思考》感悟
李云峰刘蔚然
邵宁先生长期致力于我国国有企业改革事业，既是重要政策的研究者和制定者，也是改革实施的组织者和推动者。他深厚的理论学养和丰富的实践经验，集中体现在《艰难的变革——国有企业改革的回顾与思考》一书当中。通读全书不难感受到：国企改革之难，不只是企业制度层面的调整，而是在历史包袱、社会承受能力、企业效率与国家使命之间不断寻找阶段性的可行解。每一项改革举措的落地，背后都是权力边界、利益格局、责任承担、风险分配方式的重新调整。正如书中所言：“推进庞大系统的处置和改造是一项极艰难的任务，过程必然非常复杂、非常困难、非常痛苦。”
国有企业改革意义重大，国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，关系坚持和完善基本经济制度、保障国家战略安全、推动经济高质量发展。改革的复杂性，源于国企兼具经济、政治、社会多重职能，牵扯多方利益主体，需要统筹坚持党的领导与完善现代企业制度、激发市场活力与防范国有资产流失等多重关系。改革任务艰巨，是因为改革步入攻坚期和深水区，浅层矛盾已基本化解，更多要直面利益格局调整、监管方式变革、体制机制堵点等硬骨头，不少矛盾难以在短期内彻底解决。这就决定了国企改革必须树立系统观念，久久为功、循序渐进向前推进。
突破国企治理困境：国企改革的理论逻辑
国有企业首先属于现代企业，具备现代企业制度的全部特征。但相较于其他类型市场主体，国有企业在产权属性、功能定位、发展目标、治理模式上又有着自身鲜明特质。把握国企的内在特殊性，既是读懂国企治理难点的钥匙，也是破解改革难题的逻辑前提。
(一)多层委托代理的复杂性
按照产权集中程度，现代企业大致可以分为几类：产权高度集中的个人独资企业，产权相对集中的家族企业，股权较为集中的有限责任公司，股东数量多、分布广泛的公众公司，而产权分散程度最高的，当属全民所有制国有企业。
全民所有制国企，产权归属全体人民，理论上股东基数庞大、产权高度分散，在所有者与经营者之间形成多层委托代理链条。层层授权加之所有者群体规模巨大，衍生出一系列治理难题。其一，存在所有者实质缺位问题，容易陷入全体国民难以直接履职、单个主体出于“搭便车效应”不愿主动履职的困境；其二，治理主体界定不够清晰、治理结构有待完善，多重委托授权容易滋生“弱所有者、强管理者”的内部人控制现象；其三，“信息不对称”问题突出，代理链条过长、权责利划分不够清晰，容易诱发受托人道德风险，抬升公司治理成本。同时，层级复杂的委托代理关系，也制约了市场化经理人选聘、激励约束机制落地，影响资源配置效率。如何在这一特殊委托代理架构下构建行之有效的激励约束体系，是国企改革绕不开的核心难题。
(二)公平与效率的平衡性
公平与效率是经济学的经典命题。效率侧重做大国有资本“蛋糕”、做强国有企业；公平侧重规范利益分配，守住全民所有的属性底线。
从价值取向来看，国企要深度融入市场经济，就必须讲求效率，遵循市场优胜劣汰规则，依靠市场机制提升经营效能。而其公共属性，又要求改革必须兼顾公平，保障分配合理、机会均等，彰显社会主义特征，不能把改革成本转嫁给职工、向外转移至社会，避免衍生就业、民生保障等次生风险。从制度设计层面看，如果投资约束、退出机制、考核激励机制存在短板，市场竞争可能引发重复投资、盲目扩产、同质化内卷竞争；如果过度依靠指令性配置、行政干预，又会抑制企业内生动力，削弱市场活力。
国企改革当中公平与效率的张力、个体理性同集体利益之间的博弈，并不是改革不彻底带来的制度缺陷。改革无法彻底消除这类矛盾，只能通过制度设计寻找动态平衡点，让多元目标在相互约束下凝聚最大合力，推动个体理性在制度框架下趋近集体最优。
邵宁先生在书中列举了不同阶段大量国企改革实例。无论是国企“三年脱困”，还是剥离企业办社会职能，各项政策选择本质上都是特定时期在市场效率和社会公平之间作出的权衡。改革不能追求绝对的公平或者绝对的效率，而是立足当时经济社会现实条件，找到兼顾各方承受能力的现实路径，这也正是国企改革务实性的集中体现。
(三)监管与放权的协调性
国企治理的另一重难点，在于实现监管与放权的动态适配。监管政策过严，企业就会失去经营活力；权力下放尺度过大，国有资产又将面临流失隐患。探索“管得住”和“放得活”之间的恰当平衡点，是国企治理持续探索的重要课题。
党的十八大以来，国有资产监管体制开展系统性变革。2013年，党的十八届三中全会提出“以管资本为主加强国有资产监管”；2024年，党的二十届三中全会进一步提出“完善管理监督体制机制”。国资监管逐步从直接管控企业具体经营事项，转向聚焦资本布局、制度约束、风险防控、责任追究。监管不再纠结于企业日常经营细节，更多立足出资人身份管好资本整体运行。
穿透式监管是当前国资监管模式创新的重要方向。国务院国资委提出，针对“三重一大”等重点领域探索实施穿透式监管，加快搭建上下贯通、实时在线、自动预警的智能化穿透式监管体系，以此提升信息透明度与风险识别能力。与此同时，必须厘清监管穿透的边界与力度，穿透式监管不能打乱出资人机构、董事会、经理层的权责划分，更不能干预企业依法自主开展经营决策。穿透是风险层面的穿透，不是经营管理的越位。一体化数字平台，有望成为筑牢风险防线、助推国企治理现代化的重要支撑，依靠数字化手段打通信息壁垒，实现风险早识别、早预警、早处置。
锚定国企功能使命：国企改革的历史逻辑
国企改革任重道远、永远在路上，根源在于国有企业承载着远超普通市场主体的多重功能，并且伴随国家发展、社会进步不断迭代演进。国有企业的功能定位不是一成不变，而是跟随时代任务不断调整优化。
革命战争年代，国有经济建立发展，打破敌人经济封锁，保障军需供给与群众基本生活，为革命胜利筑牢物质根基。计划经济时期，国有经济作为公有制重要组成部分，除经济任务之外，优先承担大量社会公共职能，兴办教育、医疗、养老、住房等社会事业，这在特定历史阶段发挥重要作用，但也逐步累积沉重的社会包袱，成为后续改革需要化解的历史遗留问题。改革开放之后，国有经济成长为国民经济的主导力量，完成从计划经济向市场经济条件下的功能调适，逐步剥离部分社会职能，回归企业经营本位，同时保留关系国计民生领域的责任担当。
进入新时代，我国社会主要矛盾发生变化，高质量发展成为时代主题，以习近平同志为核心的党中央对国有企业功能定位作出一系列重要论述，赋予国企全新时代内涵。2016年10月，习近平总书记在全国国有企业党的建设工作会议上明确，国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是我们党执政兴国的重要支柱和依靠力量，要把国企锻造成为“六个力量”。2023年，总书记“2.26”重要批示中，要求中央企业发挥好建设现代化产业体系、构建新发展格局过程中的科技创新、产业控制、安全支撑“三个作用”。2024年，总书记“11.6”重要指示，提出中央企业要争当推进高水平科技自立自强、建设现代化产业体系、发展新质生产力的“三个排头兵”。2025年12月，总书记对中央企业工作作出重要指示，强调中央企业要更好服务党和国家工作大局、服务经济社会高质量发展、服务保障和改善民生。
一系列重要论述，清晰划定新时代国有企业的使命坐标。邵宁先生提出，市场经济条件下国有企业主要具备两项功能：一是供给公共产品与服务，夯实国民经济运行、人民生活保障的基础；二是遵循优胜劣汰市场法则，在重要行业、关键领域提升国家产业竞争力。笔者对此深表认同。立足党中央对国企的定位要求，结合邵宁先生的研究思考，新时代国有企业的功能定位，可重点概括为三方面作用：
第一，服务基本经济制度的主力军。公有制是社会主义经济制度的根基，巩固公有制主体地位、发挥国有经济主导作用，对于坚持完善中国特色社会主义制度意义重大。国有企业是公有制的主要实现形式，是国家引导、调控经济社会发展的关键载体。做强做优做大国有企业，就是持续夯实社会主义市场经济的重要基石，巩固我国基本经济制度的微观基础。截至2025年底，全国国有及国有控股企业营业总收入达84.89万亿元，利润总额4.04万亿元，应交税费5.88万亿元，中央企业资产总额突破95万亿元。这些数据表明，国有经济在支撑国家财政、保障社会就业、维护经济稳定中发挥着不可替代的作用。
第二，服务中华民族伟大复兴中国梦的排头兵。作为国有经济载体，国有企业不止承担经济责任，更肩负贯彻新发展理念、深化改革开放、增强综合国力、推动科技创新等政治责任与社会责任。坚持党的领导，保证党的路线方针政策落地，国企改革发展能够充分体现国家战略导向。国有企业既要实现自身高质量发展，也要发挥龙头带动作用，带动各类所有制企业协同提升发展质量，共同服务于民族复兴宏伟目标。实践中，国有企业特别是中央企业勇当原创技术策源地和现代产业链链长。中央企业研发投入连续四年超过1.1万亿元，战略性新兴产业投资达2.5万亿元、营收规模突破12万亿元，在C919大飞机、嫦娥探月、深中通道等重大工程中发挥牵头攻关作用，通过构建创新联合体、开放供应链和产业生态，国有企业把自身技术、资金、场景优势转化为对上下游中小企业的带动效应，推动各类所有制企业融通创新、协同发展，共同服务于民族复兴伟业。
第三，服务国计民生的顶梁柱。国有企业大多布局于关系国家安全、国民经济命脉的关键行业领域，在保障基础产品供给、建设重大基础设施、攻克关键核心技术、维护产业链供应链安全、增进民生福祉方面作用突出。不少国计民生领域项目投入规模大、回报周期长，社会资本参与意愿有限。国有企业在这类领域保持主导地位，既是市场经济条件下国家宏观调控的现实需要，更是保障基础民生供给、健全产业体系、维护国家安全的必然选择。目前中央企业主业投资占比超过90%，国有资本加快向战略安全、公共服务和前瞻性新兴产业集中，这正是以制度优势守护国计民生底线的生动体现。
厘清政府与市场的关系：国企改革的实践逻辑
邵宁先生提出，国有经济在社会主义市场经济当中的功能定位、国有企业同市场经济如何实现深度融合，是我国国企改革的两大“终极问题”。这两个问题，最终都指向经济学的根本命题：如何处理政府和市场关系，真正实现有效市场、有为政府的有机统一。国企改革实践推进到哪一步，政府与市场关系的探索就延伸到哪一步。
(一)市场经济的一般规律与中国特色社会主义的独特探索
市场依靠价格、竞争、供求完成资源配置，但高效运行离不开产权保护、公平竞争、信息公开、硬预算约束等制度保障。面对公共产品供给、外部性、自然垄断、信息不对称、宏观经济波动等情形，市场会出现失灵。政府的职责不是代替市场做微观经营决策，而是搭建制度规则、提供公共服务，维护公平竞争秩序，弥补市场失灵、防范系统性风险。政府与市场“两只手”并非二选一，而是要在法治框架、清晰权责边界之下互补协同，既不能完全放任市场自由运行，也不能用行政力量全盘替代市场机制。
我们党对于政府和市场关系的认知，是不断深化演进的过程。党的十四大提出，“使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”。党的十八届三中全会实现重大理论突破，明确“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。二十大报告着重提出，“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”。党的二十届三中全会《决定》提出，更好发挥市场机制作用，构建既“放得活”又“管得住”的经济秩序。
2025年，党的二十届四中全会审议通过“十五五”规划《建议》，进一步明确坚持有效市场和有为政府相结合，形成既“放得活”又“管得好”的经济秩序。从“管得住”升级为“管得好”，一字之差，代表经济治理在守住风险底线前提下，更加追求治理质量、市场活力与发展效能，监管的重心从事后风险防范，转向全过程提质增效。
(二)处理政府与市场关系的关键：优化国资监管模式
政府和市场的关系投射到国企改革领域，集中体现为国有资产监管体制：由谁监管、依据什么监管、监管到何种程度，同时保障企业依法自主经营。正如邵宁先生所评述，自2003年组建之后，作为国有资产出资人机构，国务院国资委的监管工作长期面临制度层面的现实挑战，需要在出资人监管、政府行政管理、企业自主经营三者之间找准定位。书中复盘了2003—2013年国资委成立初期的改革历程，这一阶段改革重点在于搭建监管制度体系，厘清出资人职责边界，不仅推动当时国有企业转型升级、壮大国有经济，也为后续国资监管坚持制度导向、长期主义打下框架基础。
结合由“管资产”向“管资本”转变的改革方向，笔者认为新时代国资监管着力点可以概括为“1+3”框架。其中“1”，就是牢牢抓好国企党的领导和党的建设，为企业发展把舵定向，凝聚干部职工思想共识，把党的领导融入公司治理各环节，其基础性地位不言而喻。“3”覆盖公司治理关键环节：前端聚焦企业战略方向、投资决策，把好资本投向关口；中端强化经营过程管控、运行评价分析，动态掌握资本运营状态；后端做实绩效考核、问责追责，压实经营主体责任。这套监管闭环，本质上是把监管重心落到管好资本布局、规范资本运作、提升资本回报、守护资本安全上。实现从“管资产”到“管资本”、从“管得住”到“管得好”，持续在实践当中完善优化政府与市场的权责边界。
邵宁先生的著作，揭示出经济转轨背景下国企改革深层结构性矛盾。改革之所以漫长且艰难，绝不单单是企业内部管理问题，更是中国特色社会主义基本经济制度下政府与市场关系的集中体现。而政府和市场的边界本身并非静态固定，会伴随发展阶段、外部环境、制度实践持续调整，这也决定国企改革没有终点。艰难的变革，仍需要持续书写。
2025年12月，习近平总书记对中央企业工作作出重要指示，要求国企在新时代新征程中，通过深化改革、强化创新，更好担当起服务国家战略的“顶梁柱”作用。2026年7月，国务院国资委在中央企业负责人研讨班上提出，要着力抓好新一轮国资国企改革，在主业管理、重组整合、公司治理、国资监管等方面取得更大成效。改革的重点已经由单项制度突破进一步转向治理体系的整体完善——改革的巨轮已经驶入“十五五”发展的大潮。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导的国企改革，也将在促进国民经济发展、保障民生福祉、助力实现伟大中国梦的实践中，作出政府与市场、授权与监督、效率与公平之间更优制度安排的时代答卷。
【作者李云峰为中国大唐集团有限公司公司治理与法律合规部(全面深化改革办公室)主任，刘蔚然为中国大唐集团有限公司公司治理与法律合规部(全面深化改革办公室)副经理】
