□ 本报记者孙劲松李鑫津
仲秋时节，扬州江都高新区，金鑫电器特高压（885425）直流试验中心项目现场机器轰鸣，运输车辆往来穿梭，老旧厂房渐次退场，一块崭新的产业用地正在“苏醒”。
“这个项目几个月前差点‘黄了’。”回想项目落地过程，扬州江都高新区副主任蔡骏颇为感慨，企业手里的地块，土地证上写的是工业用地，城市规划图上画的却是商业用地。“规划不改，许可证就发不下来，可要为单个项目改规划，又谈何容易？”
一边是等不起的项目，一边是不能动的规划，事情眼看着僵持不前。
“后来，我们想了个办法：远期规划不动，另编一份‘近期图则’，让这块地先按工业用途用起来，但立下‘君子协定’：只借10到15年，期满要么依法续期，要么恢复商业用途。”蔡骏介绍，这一“近期图则+远期管控”的1.5级开发路径，既解了企业的燃眉之急，又维护了规划的权威。很快，该项目拿到施工许可证。由于省去了收回土地再挂牌的环节，单用地成本就省下约3000万元。项目建成后，预计拉动投资约8亿元，新增税收约5000万元、就业岗位约300个。
从“落不了地”到“跑起来”，一块地的“破局”背后，是一座城市破解土地瓶颈的探索与努力。
翻开扬州全域地图，这座长江与运河交汇的城市，76%的国土是生态空间，是南水北调东线的源头。生态要守住，耕地要保住，产业要发展——地，从哪里来？
“我们把目光投向了那些批而未供的地、闲置的厂房、‘用而不足’的园区。向存量要空间，向低效要效益。”扬州市自然资源和规划局相关负责人介绍，2025年，扬州入选全国第二批低效用地再开发试点城市，一场“存量突围战”就此打响。
各开发园区把家底盘了个遍：批而未供的、闲置的、低效的，一块块标上图、录入库，2.86万亩存量低效用地有了“电子档案”。不仅如此，仪征还建起工业用地“云图”系统，哪块地产出高、哪块地“打瞌睡”，一目了然。仅2025年，扬州全市就盘活存量低效用地1.2万亩，超额两成完成年度任务。
家底摸清了，紧接着就是啃硬骨头。
回想当年盘活三笑集团284亩老厂区时，扬州市生态科技新城自然资源和规划管理中心主任韩晓东直言，“时间紧任务重”。这块地的问题清单长长一串：39本不动产权证、近2亿元抵押贷款、12家租赁企业，还有80多座坟墓要搬迁。“我们开出‘菜单式’服务清单，逐条销号，从土地公示到开工建设，只用了49天。”其后，扬州市生态科技新城将老厂区整体收储重新规划，120亩地块交由三笑集团建设总建筑面积12万平方米的绿色智能工厂，容积率提升至1.88，预计投产三年后年产值可达20亿元。剩余腾退土地，一部分规划住宅，一部分配套市政道路。
地不够，向天“借”。扬州推广容积率与地价反向挂钩政策，鼓励企业“工业上楼”、垂直生长。在杭集高新区，2平方公里的老旧片区连片改造，14家企业拆掉低矮老厂房，建起高层标准化产业楼宇，不新增一寸用地，硬是“长”出了近50万平方米产业空间。专精特新（885929）“小巨人”企业迈安德更是把生产车间和研发中心“叠”进一栋99.3米的高楼里，亩均效益持续跃升。
面对拒不配合的低效用地权利人，扬州资规部门依法提起民事诉讼，办成扬州首例涉土诉讼，“以诉促谈”打破僵局。扬州经开区据此收回148亩未利用土地，重新供地后，企业亩均税收从4.65万元跃升至22.22万元，收回的土地还建起了学校。
今年以来，扬州市资规部门开展“换位跑一次”行动，机关干部换上企业经办人的角色，跑政务大厅、跑项目现场，沉浸式体验新大洋造船项目“三证齐发”全流程，哪些材料重复交、哪个环节等得久，当场记下、逐条整改。截至目前，已累计开展换位体验15次，梳理出35项堵点问题，一项项销号清零。
扬州的探索，赢得了上级层面的关注与肯定。扬州经开区“地上+地下+空中”的节地模式，入选全国节地典型案例，存量土地盘活做法入选最高人民检察院指导案例；广陵经开区零散地块整合更新的经验，入选全省十大产业园用地提质增效典型案例；杭集高新区的“工业上楼”实践，在全省传统产业焕新会上作了交流。
“十四五”以来，扬州全市处置各类存量土地13.1万亩，单位GDP建设用地占用五年下降25%，全市动态储备的产业“净地”中，六成以上来自存量用地，实现了从“项目等地”到“地等项目”的转身。
盘活不是终点，管好才是本事。为防止土地“盘而复低”，扬州把亩均税收、投资强度写进出让合同，建立“项目准入—建设监管—履约评价—梯度清退”全链条机制，对再度低效的地块及时调整业态。按照规划，未来四年，扬州还要再盘活开发园区内产业用地2万亩以上。
从“摊大饼”到“蒸馒头”，变的是土地利用方式，更新的是发展理念。当沉睡的土地被一寸寸唤醒，“好地方”扬州的高质量发展，便有了最坚实的空间底座。
