10月9日，湖南省人民政府新闻办公室召开《支持存量土地盘活增效促进高质量发展的若干措施》（湘政办发〔2026〕44号）政策解读新闻发布会，对该文件进行系统解读。该文件8月25日印发，是全国首份以省人民政府办公厅名义出台的存量土地盘活政策文件，自印发之日起施行，有效期5年。
文件共涵盖18条措施，涉及40个具体政策点，其核心内容可归纳为：一是灵活调整规划，推行混合用地“正面清单”，允许建设规模指标在同一管控区域内跨地块、跨主体转移；二是支持城市更新，更新项目可按“不低于现状”放宽绿地率、建筑密度等技术标准，制定微更新项目规划许可豁免清单；三是丰富盘活方式，支持权利人自主整合、自愿置换土地，通过预告登记、产权分割转让土地，实施短期开发、复合利用等多种模式盘活土地；四是强化府院联动，对查封土地探索“带封过户”、拍卖前调整规划条件，同时通过产业链供地、底价优惠、提容不增收地价等举措推动产业用地提质增效。
灵活调整规划，“正面清单”直接免调规，建设规模指标可以跨主体交易转移
针对详细规划适配性不足、调规流程复杂等问题，本次政策提出规划调整“组合拳”：一方面，支持开展规划技术修正和局部优化调整，让调规更加简便灵活；另一方面，推行混合开发利用，明确符合正面清单的项目即视同符合详细规划，无需再走调规程序。同时，允许建设规模指标在同一管控区域内、相同用途的出让土地之间转移，既可在同一使用权人已受让地块之间转移，也可按公平、公开交易原则在不同使用权人已出让地块之间转移，调剂后不得超过管控区域总建设规模。
各地常见的“指标转移”多限定在政府主导的更新统筹框架或同一主体内部，湖南把“不同使用权人”和“公平公开交易原则”写入政策文件，为不同使用权人之间调剂建设规模指标打开了通道，是政府主导下的指标统筹调剂创新。
规划端的松绑直接降低了存量项目的启动门槛，免调规压缩了项目前期周期（883436）与不确定性，建设规模指标可以跨地块流转，则让闲置地块和待开发地块指标相互补足，把闲置的开发体量盘活起来。据发布会披露，湖南湘江新区绿地湖湘中心、麓云国际2个项目已通过统筹调剂3.9万平方米建设规模推动复工。
支持城市更新，加快存量空间改造
本次政策聚焦城市更新、营造宜居空间，允许城市更新项目经充分论证后按“不低于现状”原则，适度放宽建筑间距、建筑退距、建筑面宽、建筑密度、日照标准、绿地率、机动车停车位配比等技术标准，破解老城区、老旧小区改造受制于现行技术规范难以实施的难题。同时，制定规划许可豁免清单，对小微更新项目不再办理规划审批手续；并支持老旧住房原拆原建、自主更新。
从影响上来看，技术标准按“不低于现状”适度放宽与小微更新免审批，直接打通了老旧小区、危旧房改造的实施通道，改造类项目的可实施性和落地效率显著提升，有利于加快城市更新与存量空间功能重塑。
丰富盘活方式，规范处理开竣工违约，消除使用权人顾虑
本次政策提供了灵活多样的盘活方式，并针对市场主体“想盘活却不敢动”的顾虑，规范处理开竣工违约，主要包括：
一是支持自主整合与自愿置换。支持权利人自行或通过转让、出租、入股、联营等方式盘活存量土地，支持合并相邻宗地整体开发；允许按“用途不变、价值相当、双方自愿”原则置换建设用地。
二是促进短期开发利用与空间复合利用。利用存量土地房产发展教育、医疗、养老、科研、文旅、体育（884258）等国家支持行业的，可享受最长5年过渡期政策，过渡期内不改变用地主体和规划条件；对发展新产业、新业态的，可实行长期租赁、先租后让、弹性年期出让等灵活供应方式。同时鼓励地上地下空间统筹利用，建立建设用地使用权分层设置、分层供应、分层登记机制。
三是支持预告登记转让与分割转让。开发投资未达总额25%而有转让意向的，可先办理预告登记，待达到转让条件后再申请转移登记；具备独立开发条件的存量土地，满足无权属争议等条件下，允许按宗地或以幢、层、套（间）为单元分割登记、转让。
四是规范开竣工违约处置。对超期一年以内的未开发土地，企业承诺限期动工的，可签订补充协议重新约定开竣工日期和违约金缴纳条款；已实际竣工验收的建设项目，可不再追究开竣工违约责任。
上述方式覆盖“继续开发、合作开发、暂不开发、分层开发、提前转让、切分转让”等不同情形，使权利人可根据自身状况选择适配路径；开竣工违约的免除与重约，则解除了企业“想复工却怕追责”的顾虑，有助于加快存量项目流转出清。
强化府院联动，推动抵押查封土地盘活
针对抵押、查封土地处置难题，本次政策明确构建法院与自然资源、工信部门常态化信息共享和协商机制，在与抵押权人协商一致等前提下，支持“带押出让、带押过户、带封过户”，同时创新规划条件动态调整模式，进入司法拍卖程序的，在保障各方权益、达成价值分割协议的基础上，结合区域规划与市场需求优化地块规划，提升查封土地的市场价值和适配性；针对产业用地，同步推动拍卖与入园投资协议签订机制。
“带押过户、带押出让”与“调规提升价值＋带封过户＋协议锁定去向”的组合，打通了盘活存量土地司法与行政壁垒，预计将有效破解土地解封难、过户难、融资难的连环堵点，大幅缩短抵押、查封土地的盘活周期（883436）。
其他值得关注的政策亮点
除上述四类内容外，本次政策还在产业用地提质、资源资产组合配置、历史遗留问题处置以及配套保障机制等方面提出多项关键举措。
如：围绕园区主特产业探索“产业链供地”，符合省级及以上产业园区主特产业指导目录及新质生产力发展要求的项目，出让底价可按不低于基准地价的70%执行，自有工业用地提高容积率不增收土地价款，将对产业项目落地具有直接吸引力；鼓励将存量土地与文旅经营权、公园绿地使用权等多门类资源资产组合配置、整体运营，支持低效工业用地通过“以房换地”“以股换地”“以地换地”协商收回；分类处置历史遗留问题，制定轻微违法豁免处置清单；并从集体决策、信息共享、改革评估备案处置、金融信贷支持四方面强化保障。
▌结论
整体来看，本次政策呈现明显特点：一是这是全国首份以省人民政府办公厅名义出台的存量土地盘活政策；二是体系较为完整，从灵活调整规划、规范违约、畅通转让到府院联动等，构成一套成体系的制度工具箱；三是把建设规模指标跨主体转移、带封过户、预告登记转让、提容不增收地价等原本分散、零星的做法，第一次在省级层面制度化、普适化。本次湖南政策具有较强可复制性，为其他省市完善存量土地盘活政策、推动土地要素市场化配置改革提供了有益借鉴。
本次政策将推动湖南省土地要素保障由“增量扩张”转向“存量挖潜”，加速批而未供、闲置、低效土地的盘活出清，优化土地资源配置效率；对企业而言，持有存量土地的主体即使面临违约、抵押、查封、未达25%投资额等情形，也都有了合规的盘活与退出路径，预计参与存量项目开发的意愿与信心将有所增强。
